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中国是时候建移民局了
篇一:公安部成立移民局编制
中国是时候建移民局了
作者： 邓聿文 | 发表时间：2015.06.15
刊发于总2114期《中国经营报》[评论]版
最近几年，移民成为一个关注度颇高的话题。据说能够出去的基本出去了，剩下的就是出不去的。尽管这个论断过于夸张，但从朋友熟人的接触来看，许多人的确都或多或少考虑过移民这个话题。
不过，移民是双向的，有人想出去，也就有人想进来。据说在各种调查中，中国都成为最吸引外国人居住的目的国之一。比如， 英国汇丰集团《外派人员调查报告2014》就显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，仅次于瑞士和新加坡，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。
当然，这里的外派人员不等于移民，但也从一个方面说明，至少对这部分人来说，中国确实具有一定的吸引力。其实，这也可从少儿英语培训机构的火爆得到印证。现在大城市，各种培训班最火的可能要算少儿英语培训了，而这类培训机构，无一例外请的都是外教。我小孩上的英语培训学校，就招了好多英语外教，他们有的在中国一待就是几年。
但是，比起最吸引外籍人士居住国的排名来，要拿中国的绿卡可就不那么容易了。许多人都感叹美国的绿卡难拿，其实中国的绿卡比美国的难拿多了，差不多是世界上最难拿到绿卡的国家。统计显示，直到2013年，取得中国绿卡的外籍人士及家属加在一起才4900多人。
中国绿卡难拿的主要原因是中国没有建立一个真正的类似其他国家的绿卡制度。中国在2004年出台过一个绿卡制度，但适用对象主要是四种人，即在华工作的外籍高层人士、在中国有较高数额直接投资的外籍投资个人、对中国有重大突出贡献或国家特别需要的人员，以及需要家庭团聚的外籍人员。之所以把绿卡门槛设得这么高，大概与以下三方面因素有关：一是作为人口大国，以往中国的人力资源相对丰富，与既有社会发展需要相匹配；二是此前经济社会发展水平不高，对海外人才缺乏足够吸引力；三是中国一些特殊的制度。故中国一直把对外开放的重点放在引资而非引智上。
人才的重要性自不待言，在目前的全球化2.0时代，每个国家都在用各种方式抢人才，尤其是高级人才。中国过去把绿卡对象侧重于高端人才，自然也符合这一趋势，但如今，上述几个因素都在改变，一方面，中国的人口红利正在逐渐消失，开始面临人力资源和人才的不足；另一方面，随着中国成为全球第二大经济体，大幅度改善了人才的硬环境，尤其物质生活条件有显著提高，从而对人才的吸引力大大增强。特别是在金融危机后，中国对人才吸引力的优势变得突出起来。还有就是，中国在进入更高水平国际竞争平台后，多领域的顶尖优秀人才开始供不应求。
移民作为一种引进外国人才、改善国内人才结构的重要手段，世界上绝大多数国家都建立了移民和绿卡制度，做得最成功的自然是欧美国家，尤其是美国。与它们相比，中国在这方面的差距就非常显著。统计显示，当下在华居住外籍人员占全国人口之比仅为0.06%，属全世界最低水平一档，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。这或许有中国人口基数大的因素，但另据联合国估计，2013年在华境内居住的外籍人员共84.85万人，境外来华工作的专家有61.2万人次，近十年来在华居住的外籍人士年均增长率为3.9%，仅比1990~2000年的3.0%提高不到一个百分点。与此同时，中国近年流失的顶尖人才数量依然居世界首位，如科学和工程领域滞留率平均达87％，而这些人才多半滞留在发达国家，特别是美国，所以和发达国家的人才引进相比，差距不是一个数量级的。
正如前面分析的，这是一个多种因素综合作用的结果。但也说明中国亟待推出自己的移民和绿卡制度，以缩小和发达国家的“人才赤字”和“移民赤字”。客观而言，中国不是不重视人才，执政党亲自抓人才的培训、规划和引进，每年都要输送大批官员到美国、新加坡等地学习，如今在政府的各个部门，尤其是专业部门，海归人才不少。而在海外人才入境、签证、居留、绿卡、入籍等方面，近年的政策也有了一些改变，但实事求是地说，改变的力度还不是很大，步伐还不是很快，还需要进一步解放思想。特别是，在
经济进入新常态后，为发展的转型升级和创新战略服务，人才进入到了新的竞争平台，需要加快人才引进的步伐。
中国要建立有效的移民制度，诚如专家言，需推进三方面变革：一是从政府主导向市场主导转变；二是从依靠红头文件向依靠法律法规转变；三是着力构建软硬件环境。换言之，引进什么人才、引进多少人才、何时引进人才，需要由市场决定，政府要做的是营造吸引人才的制度环境，完善和落实相关权利规定，发挥好监管和服务职能，如优化科研投入，完善科研管理体制；遏制学术腐败、营造自由的学术氛围；解决“海归”人才社保等实际问题。而以往依靠部门规章吸引人才的传统做法，已不能适应今天的人才竞争环境。
绿卡制度的核心不外乎“国民待遇”。按国际通行的做法，持有绿卡的人除不能享有当地公民的选举权和被选举权外，在其他方面，比如在就业、入学、住房、出入境、各种社会保险和福利等方面，都享有同当地公民同等的权利。外国人在中国取得永久居留资格以后，凡是中国法律所赋予的权利他应该都享有，当然，所赋予的义务他也必须履行。
中国政府现在已经意识到了这一点，开始在构筑和推出自己的移民和绿卡制度。在前不久发布的“关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见”中，提出要实行更具竞争力的人才吸引制度，包括规范和放宽“外国人永久居留证”制度，探索技术移民制度，给创新人才以同等待遇，以及高端人才、首席科学家引进机制等。最近，公安部又决定扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围，凡是在国家认定企业技术中心、国家工程技术研究中心、外商投资研发中心等7类企业、事业单位，具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国累计居留不少于三年且纳税记录良好的外国人，可向工作所在地设区的市级人民政府公安机关出入境管理部门申请在华永久居留。 需要指出的是，随着绿卡制度的放宽，中国是时候建立移民局了，以统领移民工作。
国家的竞争归根到底是人才的竞争，执政党曾提出，“广纳天下英才为我所用”，这里的英才就包括外籍人才。如何构筑一个有吸引力的移民和绿卡制度，中国在这方面还有很长的路要走，其中最重要的是，改善国内的制度环境。
公安部保密机构代号
篇二:公安部成立移民局编制
1959年
公安部组织机构
一局(政治保卫局)、
二局(经济保卫局)、
三局(治安管理局)、
四局(武装民警局)、
五局(武装保卫局，建制在解放军总政治部)、
六局(文化保卫局)、
七局(消防局)、
八局(警卫局)、
九局(中南海警卫局，建制在中央办公厅)、
十局(交通保卫局)、
十一局(劳改工作局)、
十二局(技术侦察局)、
十三局(原子能保卫局)、
十四局（预审局）
1994年公安部成立移民局编制。
公安部组织机构
第二局 政治保卫局
掌握敌情和社会政治动向；对反革命和其他危害国家安全的案件，反动会道门和非法组织、非法刊物的活动，国际恐怖组织、境外反动势力的渗透活动，以宗教为掩护的犯罪活动，民族分裂活动以及“心战”破坏活动，进行调查研究，收集情报资料，提出对策，加强工作指导，严密侦察控制；负责港、澳警方和社会情况的调查工作。为便于工作，该局在必要时可对外使用“公安部台港澳事务办公室”的名义。
第三局 经济保卫局
指导各地公安机关依法监督机关、团体、企事业单位的安全保卫工作，着重抓好国防工业、重点尖端科研、重点建设工程等要害部门的安全防范；掌握内部单位敌情、治安情况和政治动向，研究制订对策和有关法规。
第四局 文化保卫局
掌握文化系统各部门的敌情和政治动向，研究制订在文化系统内开展隐蔽斗争的政策和对策，指导各地公安机关在文化系统内开展反颠覆、反渗透的斗争，组织和协调对境内外敌对组织、敌对分子在文化系统内的破坏活动侦察工作，监督和指导文化系统内部安全保卫工作等。
第五局 治安管理局
指导社会治安管理工作，研究制订治安法规，指导查处违反治安管理的案件，指导各地公安机关维护公共场所和大型群众性活动的治安秩序，指导民间保安服务公司的工作和建设，指导巡警队、防暴队的建设、使用和发展。
第六局 户政管理局
管理户籍、居民身份证件和流动人口，负责人口统计工作，研究制订有关户籍管理政策和法规。
第七局 出入境管理局
指导持普通护照的外国人和中国公民出入境以及外国人居留、旅行等行政管理工作，起草有关法规；指导处理外国人违章、违法等活动；管理加入或退出中国国籍的工作；承办对外开放地区的审核报批和对外公布等事宜。
第八局 边防管理局（武警现役编制）
领导维护沿海沿边边境地区（包括近海）治安和警戒巡逻工作；指导出入境口岸边防验证检查，协助有关部门指导边防部队建设。
第九局 刑事侦察局
掌握、分析刑事犯罪情况，指导全国刑事侦察工作，协调处置劫机、劫船等重大恐怖案件和需要跨省、市联合侦察的重大案件，承担国际刑警组织中国中心局的业务工作。 第十局 消防局（武警现役编制）
指导全国消防监督、火灾预防和扑救工作，组织制订、审查全国性消防行政法规，消防技术规范和标准，组织消防科技研究和制订消防产品质量标准并实施技术监督，指导消防部队的业务建设和教育训练。公安部成立移民局编制。
第十一局 警卫局（武警现役编制）
指导全国警卫业务，组织实施对党和国家领导人、重要外宾以及有关党和国家领导人参加的重要会议、国际会议等大型活动的安全警卫工作。公安部成立移民局编制。
第十二局 计算机管理监察司
主管全国计算机信息系统安全保护工作，规划和组织实施公安信息系统建设及其联网工作，综合分析、处理各类公安信息资料，指导公安机关计算机应用软件的开发与推广。 第十三局 技术侦察局
指导贯彻执行技术侦察工作的方针、政策、研究制订有关的规章制度，负责对技侦队伍分级进行管理培训，承办和协调对重大案件使用技侦手段的工作，组织管理各地技侦机构的技术装备等工作。
第十四局 预审局
指导全国公安机关的预审工作和看守所、拘留所、收审所的监管工作，承办党中央和国务院交办的重大案件，管理秦城监狱。
第十五局 交通管理局
制订全国统一的道路交通安全管理法规，指导全国城乡道路交通安全管理、安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆安全检验、驾驶员考核与发证发牌等工作并制订技术规范和标准，参与道路建设和交通安全设施的规划，组织交通安全科学研究工作。 一局应该是现在的办公厅。
北京学者：中国设立移民局的时机已经成熟
篇三:公安部成立移民局编制
北京学者：中国设立移民局的时机已经成熟
近日有港媒报道称，中国或将在2016年底前设立首个移民局类似机构，公安部可能通过合并及扩大边境防控和出入境管理部门来创立移民局。多位接近此项政策决策的学者表示，这是大势所趋，中国或将设立的移民局机构或将效仿日本、韩国、新加坡等亚洲发达国家的机构设置。
设立“移民局”是大势所趋
此前数十年，中国接纳移民的体制相对保守，以至于中国“绿卡”被称为“史上最难拿的绿卡”。公开数据显示，目前仅有约85万外国人生活在总人口达14亿的中国。按照联合国和有关人口普查统计，中国的国际人口比例仅有约0.04%，即使在诸如北京这种外国人聚集的一线城市，国际人口比例也仅有0.5%，发达国家则普遍在10%以上。
对中国或将设立移民局一事，《侨报》记者联系了中国公安部，但并未得到肯定的答复。新一届中国政府提倡实施更积极、更开放、更有效的人才引进政策。今年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，特别提到“进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策、实施受理审批和开展日常服务管理”等职能。
就在上个月，中国正式申请加入国际移民组织，此前已当了15年观察员。公安部于今年7月还推出支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16项出入境政策措施，涉及外国人签证、停留居留证件、永久居留证签发等方面，将于2016年8月1日起实施。
“一系列举动进一步印证了中国或将设立移民局的可能性。”中国与全球化智库理事长王辉耀认为，中国设立移民局的时机已经成熟。
多年来，王辉耀每年都在向国家有关机构呼吁设立移民局，并做了许多研究工作。从2014年开始，他已连续编撰了三本《中国国际移民报告》系列蓝皮书。
王辉耀认为，中国逐渐成为国际人才的聚集地之一。据他编撰的《中国国际移民报告（2015）》显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，仅次于瑞士和新加坡，超过了美国、日本等发达国家。
“移民人才是发达国家创新创业重要力量，发达国家一直在享受移民红利。”王辉耀对《侨报》记者表示，在美国，移民已成为科技创新的重要力量，其获得的创新专利量占据了总量的1/3。大部分国家或地区都有移民局或类似机构的设置，如美国有公民与移民服务局（USCIS），澳大利亚设有移民和公民部，日本有厚生劳动省，韩国有就业和劳工部，新加坡设有移民和关卡局。即使台湾地区几年前也设立了移民署。 而在中国，外国人办理出入境和居留的手续还比较复杂，签证、居留、就业、入籍都是由不同的部门管理。在王辉耀看来，为更好地与国际接轨并参与国际移民人才的竞争，中国应当建立专门的移民局机构。建立统一的移民局表明中国更重视服务外来人口的工作，更方便，也可以更好地协调管理各个部门的工作。
中国或将效仿日、韩等亚洲国家和地区
中国或设立的移民局将会是什么样的机构？北京理工大学法学院教授、国务院侨办咨询委员刘国福认为，中国设立移民局可能会有几个预设方案，如果比较大胆的话，将会伴随着各种新制度的设立、机制的转换、机构的调整和整合；如果保守些的话，可以先更换机构的名字，以后慢慢再进行改革和完善。 在刘国福看来，中国要不断发展，与国际接轨，学习发达国家的先进管理经验。最初或将会采取一个比较保守的方案，然后一步步完善，在经验上或将效仿日本、韩国、新加坡、台湾这些亚洲相邻的发达国家和地区，这些国家和地区和中国人口结构更相近，在移民管理上也走过很长的路。而至于会否
效仿美国先进的移民经验，刘国福认为：“欧美等发达国家的经验是排在第二位的，因为国情与中国差异太大。” 王辉耀告诉《侨报》记者，目前中国公安部出入境管理局是是一个边防管理、控制的概念，而移民局更侧重于服务概念，专门设置机构统一服务外来人口，让外国人才在中国更好地安居乐业，保障外国人在华权益，是从管理到服务的转变。“对此，广州先行一步，设立广州市来穗人员服务管理局，服务来广州的外来人口，包括中国其他地区的人口和外国人。”他说。 长期研究移民法的刘国福认为，移民的概念很广，不仅是面向国际人才，也包括这些人才的子女、家属访问等。“出入境管理局从字面上解释，核心阶段是出境和入境，更侧重于管理；而移民局更侧重于服务，包括整个链条，包括人口的迁徙，入境前吸引人才入境的措施，签证便利化措施，外国人永久居留证申请，入籍，入籍后如何融合等阶段，管理理念会发生巨大改变。
中国或将设立的移民局将会有哪些职能？在王辉耀看来，移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务，统一审批绿卡和入籍申请，处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。另一方面，移民局还可以承担建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头、国际人才研究等职责。
“我们希望中国设立移民局机构不仅是名称的变化，还要有内容上的实质性变化。”刘国福认为，首先，要完善各种制度，包括外国人的社会融入制度、身份转换制度、就业制度、积分评估制度、移民担保制度等，与国际接轨；其次，还要进行职能整合和转变，要做到从出入境管理局向移民局的全方位转变，“这个改革动作会比较大，目前尚不清楚中国或将设立的移民局独立空间有多大，到底是作为公安部的下属机构，还是一个独立机构，目前尚无定论。”他说。
“中国正在迈向移民国家的路上。”刘国福表示，这是大势所趋，如果设立移民局，表明从政府管理的角度上，“移民”一词已经光明正大地登上了官方的文件，原来在中国所有的法律中并没有“移民”这个词。
国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知
篇四:公安部成立移民局编制
国务院批转公安部关于企业事业单位
公安机构体制改革意见的通知 （国发［１９９４］１９号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革的意见》，现转发给你们，请遵照执行。
随着我国政治、经济体制改革不断深入，法制建设遂其机构设臵和队伍建设逐步规范化。公安部要根据本通知精神抓紧商有关部门制定具体实施办法。各地区、各有关部门和单位务必加强领导，相引积极支持配合，共同认真细致地做好思想政治工作和各项组织实施工作，注意在改革过程中维护好当地和企业事业单位治安秩序，确保这项改革积极、稳妥地进行。
１９９４年４月３日
关于企业事业单位公安机构体制改革的意见
（公安部 １９９４年１月２２日）
企业事业单位设立公安机构的体制是在我国特定历史条件下逐步形成的。多年来，企业事业单位公安机构的广大干警在维护治安秩序、预防和打击犯罪活动、保障生产建设顺利进行等方面做了大量工作，发挥了积极作用。但是随着我国政治、经济体制改革不断深化，在建立社会主义市场经济体制和加强法制建设的新形势下，需要遵循国家法律法规的有关规定和中央有关精神，对企业事业单位设立公安机构的体制进行改革。改革的方针和原则是：公安机关是国家政权的组成部分，是武装性质的治安行政力量和刑事执法力量，企业事业单位不应设立公安机关，已经设立的应按照政企、政事职责分开的原则，从实际出发，分别予以撤销或调整理顺关系，同时要加强地方公安工作和企业事业单位的治安保卫工作。现提出以下意见：
一、对企业事业单位设立的公安机构，原则上应予以撤销。其内部的治安保卫工作，按照国家有关规定由本单位负责，可以恢复保卫处（科）或设立其他形式的内部治安保卫组织承担。当地公安机关则根据有关规定，对企业事业单位的治安保卫工作进行指导和监督检查。企业事业单位发生的属于公安机关管辖的各种违法犯罪案件包括妨碍企业事业单位管理干部履行职责的违法案件，均由当地公安机关负责查处。
二、对少数情况特殊的企业事业单位设立的公安机构，应从管理体制上进行改革，调整理顺关系。少数情况特殊的企业事业单位主要是指：（一）位于偏远地区，治安情况复杂的大型厂矿区、油气田作业区和重要国防工业、科研基地以有大型水利工程枢纽、防洪险段；（二）大型国营农场和农场集中的垦区代管乡镇居民，已形成等同于乡镇行政区划的；（三）以大型企业为依托兴建起来的城市或单独的城区，至今仍实行政企合一体制的；（四）从事客运运营的城市地铁、地方铁路、地方港口、地方机场以及客流量大的大型公共汽车站等。
属于以上情况的，对具有社会性质的生活区或生产、生活区交错在一起难以分开进行治安管理的，要将企业事业单位公安机构改变隶属关系，根据不同情况划归所在省、市、县公安厅局建制，列入地方公安机关序列，名称按地方公安机关序列相应改变；所需编制，由国家下达公安行政编制解决；所需人员，在国家下达的编制数内，依照录用公安干警的条件，从原企业事业单位公安机构的干警中录用；所需经费、装备、工作和生活设施、后勤保障等，原则上应由地方政府解决，一时解决不了的可以采取过渡办法，暂时按原渠道由企业事业单位继续提供，各地财政部门要积极创造条件，逐步纳入财政预算，争取在较短时间内予以解决。进行此项改革后，企业事业单位可恢复保卫处（科）或设立其他
形式的内部治安保险组织，负责单位内部的治安保卫工作；发生刑事和治安案件时由所在地公安机关负责查处。 三、随着我国政治、经济体制改革逐步深入，铁路、交通、民航、林业部门的管理体制已有所变化，如有的铁路已改成企业集团公司，不再行使行政机关职权等。因此对铁路、交通、民航、林业部门的公安机构，也需相应进行体制改革，调整理顺关系。公安部将与这些部门共同研究改革方案，另行上报。
四、考虑到重点大学的特殊情况，对其已设立的公安派出机构，先维护现状，暂予保留。
五、企业事业单位公安机构体制改革后，公安机关应按省、市、县等行政区划设立，由同级人民政府和上一级公安机关领导。由于新建、扩建大型工程项目，其所在地区需要设立公安机构的，由当地公安机关商同级有关部门同意后，报经公安部审核批准，列入地方公安机关序列，其他任何部门、单位或地方政府均无权审批，任何企业事业单位不得设立公安机构。已宣布撤销的企业事业单位公安机构，不得恢复，不得继续使用公安机关的名义。公安部和地方各级公安机关应进行监督检查，以杜绝滥设警种的混乱现象，维护国家执法的严肃性。对违反规定的单位，当地公安机关有权责令撤销其设立的公安机构，没收其公安专用服装、标志、装备、印章等并追究单位领导人的责任。
六、企业事业单位公安机构体制改革，要积极、稳妥、有计划、有步骤地进行。公安部将根据上述意见商有关部门制定具体实施办法。请地方各级人民政府、各有关部门和企业事业单位加强组织领导，密切协商配合，制定周密的工作方案，特别要对企业事业单位公安机构的广大干警做深入细致的思想政治工作，教育和要求他们提高认识，从大局出发支持搞好这项改革，同时对改做其他工作的人员要给予妥善安臵。在改革过程中，对治安保卫工作不能有丝毫的忽视和放松。尤其是撤销企业事业单位公安机构的，必须事先做好充分准备，搞好治安保卫工作的衔接。
七、这次体制改革后，地方各级人民政府应采取措施加强公安工作。各地公安机关要强化责任制，及时认真查处各种刑事、治安案件，严厉打击各种违法犯罪活动，切实维护好治安秩序。公安机构之间要明确划定责任区，工作中既要各负其责又要密切配合，遇有问题需要协调时由上级公安机关负责协调解决。企业事业单位应认真抓好内部治安保卫工作，建立工作制度，研究落实安全防范措施，重视对工作员的教育管理，及时妥善解决工作中出现的问题。企业事业单位的保卫处（科）或其他形式的内部治安保卫组织应与公安机关加强联系，随时反映有关情况，积极支持办案工作。关于企业事业单位治安保卫组织的性质、职责、权限以及同公安机关的关系，由公安部会同有关部门抓紧研究进一步作出