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政府与社会资本合作(PPP)概念与案例
篇一:地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业
政府与社会资本合作（PPP）概念与案例
在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。
一、概念
在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。
中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务
供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。
二、案例
（一）英国
英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。
1、项目概况
伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。至1998年，政府决定采用公私合作（PPP）方式来保证伦敦地铁网络在未来30年具备足够的投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由三家基础设施公司组成的联合体，
签署
了关于提供基础设施服务的协议，负责线路在未来30年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。
上述三家公司在15年内每年投入13亿英镑，其中8.7亿英镑用于服务系统的升级，3.7亿英镑用于维修系统的长期投资。根据PPP方案，政府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保留，由伦敦地铁公司继续运营，获取票务收入，全面负责对乘客的服务和系统的安全，伦敦地铁公司每四个星期向三家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服务费，作为投资回报。
2、项目模式特点
伦敦地铁PPP模式中最显著的特点是其结构中嵌套了一个定期审核的机制，使签约各方在PPP框架内每隔一段年限重新约定合约条款。为了公正有效地审核，专门设立了一个仲裁人，由他决定在同样条件下运行经济且有效的公司成本水平（包括财务水平）。
如此设计的考虑在于，特许期限长，而地铁建设和运营标准、对PPP公司业绩考核的标准，以及PPP合约中的其他因素会随着时间的推移发生变化，而这些因素又无法在签约时完全预见。所以，此举可以保证运作模式具有相当的弹性，以及工作外包后伦敦地铁公司对整个项目的控制力。上述机制可以帮助在合作各方之间建立信任关系，保证合约的有效执行。
（二）中国
1、广西来宾B电厂案例
广西来宾B电厂项目是中国第一个BOT试点项目，1995年在计委备案审批。项目的结构如图1-2所示。代表私人部门的法国电力国际和阿尔斯通共同出资成立项目公司并由项目公司向银团申请贷款，代表公共部门的广西自治区政府给予项目公司18年的特许经营权，项目公司负责设计建造以及运营来宾B电厂，特许期满后无偿移交给广西自治
区政府。这是一个结构较为清晰的政府与社会资本合作项目，私人部门通过运营电厂取得经营利润覆盖自己的成本并获得合理回报，自治区政府通过授予特许权形式获得建设完成的电厂设施，双方达成长期稳定并且互利的合作共赢关系。
该案例中项目公司两股东投资1.54亿美元，占总投6.16亿美元的25%，银团贷款4.62亿美元，占75%。政府提供的优惠政策包括：1、汇率、燃料价格调整时允许调整电价；2、广西供电局保证购电；3、政府给予土地、水、电、道路及税收支持等。
2、福建泉州刺桐大桥案例地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业。
1996年底通车的福建泉州刺桐大桥是内地首个PPP项目，但是项目最终以失败告终。项目结构如图1-3所示，代表社会资本的名流公司和泉州市政府共同设立项目公司泉州刺桐大桥投资开发有限公司，其中名流公司持股60%，泉州市政府持股40%，项目公司取得30年的特许经营权。项目建成后，政府逐渐将40%的股份退出，但是此后政府又在大桥附近建了几座桥，并且免费通行，导致刺桐大桥的项目公司虽然有收费权，但是并不能实现预期收益。
项目失败的原因是名流公司最初并没有与泉州市政府签订PPP标准文件，只有一份红头文件，没有相应的项目生命周期安排，可见在PPP项目中，项目全生命周期的契约安排是非常重要的。
3、北京地铁四号线项目案例
（1）项目概况
北京四号线是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一，线路全长28.2公里，车站数目24个（其中23座地下站），开通日期2009年9月28日。
常见的政府项目建设融资模式
篇二:地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业
常见的政府项目建设融资模式
一、 三种模式的含义
在当前民间资本参与政府项目建设的合作模式主要有三种提法，分别是：BOT模式、PPP模式、ABS模式。
BOT模式的含义
BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。
BOT是英文建设——运营——移交的缩写。在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资是与企业融资相对应的。通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。 由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。
PPP模式的含义
狭义定义
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。
广义定义
PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。
ABS模式的含义
ABS（Asset-Backed Securitization）模式的汉译全称是“资产支持证券化”融资模式，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场上发行高级债券来筹集资金的一种融资方式。
二、 三种模式的关系
BOT是指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，BOT主要有BOT、BOOT和BOO三种基本形式和十多种演变形式，如BT、TOT等。
由定义可见，PPP本质上和BOT差不多，都属于狭义项目融资(Project Financing)，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人(银行)对借款人(项目公司)抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，而广义项目融资，往往是有100%追索权的，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。
PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报(即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源)，特许期满后项目将移交回政府(也有不移交的，如BOO)。但PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙/合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有化，等等，因此，近年来国际上越来越多采用PPP这个词，以取代BOT。
政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上有，如PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用；而
BOT项目中，绝大多数工作由民营机构来做，政府则提供支持和担保。但无论什么方式，都要合理分担项目风险，从而提高项目的投资、建设、运营和管理效率，这是PPP或BOT的最重要目标。
ABS是一种独立的项目融资模式，与其他融资模式无太紧密的关系。
三、 BOT模式衍生模式说明
在BOT投融资模式的实际运用中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式：地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业。
1、 BT（Build—Transfer），“建设--移交”
BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。政府在项目建成后从民营机构中购回项目(可一次支付也可分期支付)；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付(可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付)；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。笔者认为，如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话，BT实际上是“垫资承包”或“延期付款”，已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴了。
2、 BOOT (Build－Own－Operate－Transfer) 形式
这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：项目设施建成后归项目公司所有。对于这一点确实存在着分歧意见和争议，有进一步研究的必要。如，王友金先生认为，“所有权和经营权分离是BOT的主导思想”，“政府可以在法律上拥有对设施的所有权，只是在一定期限内将设施交由发展商承建和经营；这只是发展商的一种使用权，对设施并不拥有所有权，特许专营期限届满，又把设施移交给政府，实现政府对设施的实际所有权。”
3、 TOT(Transfer-Operate-Transfer,即移交——经营——移交)形式
TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交——经营——移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部
门或原企业的一种融资方式。
TOT模式好处
开展TOT项目融资，其主要好处有：
（1）盘活城市基础设施存量资产，开辟经营城市新途径。随着城市扩容速度加快，迫切需要大量资金用于基础设施建设，面对巨大资金需求，地方财政投入可以说是“杯水车薪”“囊中羞涩”。另一方面，通过几十年的城市建设，城市基础设施中部分经营性资产的融资功能一直闲置，没有得到充分利用，甚至出现资产沉淀现象。如何盘活这部分存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益，是每个城市经营者必须面对的问题。TOT项目融资方式，正是针对这种现象设计的一种经营模式。
（2）增加了社会投资总量，以基础行业发展带动相关产业的发展，促进整个社会经济稳步增长。TOT项目融资方式的实施，盘活了城市基础设施存量资产，同时也引导更多的社会资金投向城市基础设施建设，从“投资”角度拉动了整个相关产业迅速发展，促进社会经济平稳增长。地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业。
（3）促进社会资源的合理配置，提高了资源使用效率。在计划经济模式下，公共设施领域经营一直是沿用垄断经营模式，其他社会主体很难进入基础产业行业。由于垄断经营本身一些“痼疾”，使得公共设施长期经营水平低下，效率难以提高。引入TOT项目融资方式后，由于市场竞争机制的作用，给所有基础设施经营单位增加了无形压力，促使其改善管理，提高生产效率。同时，一般介入TOT项目融资的经营单位，都是一些专业性的公司，在接手项目经营权后，能充分发挥专业分工的优势，利用其成功的管理经验，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高。
（4）促使政府转变观念和转变职能。实行TOT项目融资后，首先，政府可以真正体会到“经营城市”不仅仅是一句口号，更重要的是一项严谨、细致、科学的工作；其次，政府对增加城市基础设施投入增添了一项新的融资方法。政府决策思维模式将不仅紧盯“增量投入”，而且时刻注意到“存量盘活”；再次，基础设施引入社会其他经营主体后，政府可以真正履行“裁判员”角色，把工作重点放在加强对城市建设规划，引导社会资金投入方向，更好地服务企业，监督企业经济行为等方面工作上来。
模式优势
和其他融资方式相比，TOT项目融资方式有其独特的优势，这些优势主要体现在：
（1）与BOT项目融资方式比较。BOT项目融资是“建设——经营——移交”模式的简称。TOT项目融资方式与之相比，省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，使
项目接手后就有收益。另一方面，由于项目收益已步入正常运转阶段，使得项目经营者通过把经营收益权向金融机构提供质押担保方式再融资，也变得容易多了。
（2）与向银行和其他金融机构借款融资方式比较。银行和其他金融机构向项目法人贷款其实质是一种借贷合同关系。虽然也有一些担保措施，但由于金融机构不能直接参与项目经营，只有通过间接手段监督资金安全使用。在社会信用体系还没有完全建立起来的阶段，贷款者要承担比较大的风险。由于贷款者“惜贷”心理作用，项目经营者想要通过金融机构筹集资金，其烦琐手续和复杂的人事关系常常使人止步。TOT项目融资，出资者直接参与项目经营，由于利益驱动，其经营风险自然会控制在其所能承受的范围内。
（3）与合资、合作融资方式比较。合资、合作牵涉到两个以上的利益主体。由于双方站在不同利益者角度，合资、合作形式一般都存在一段“磨合期”，决策程序相对也比较长，最后利润分配也是按协议或按各方实际出资比例分配。实行TOT项目融资，其经营主体一般只有一个，合同期内经营风险和经营利益全部由经营者承担，这样，在企业内部决策效率和内部指挥协调工作相对容易开展得多了。
（4）与内部承包或实物租赁融资方式比较。承包或租赁虽然也是把项目经营权在一定时期让渡出去，但与TOT项目融资相比，仍有许多不同之处。经营承包一般主体为自然人，项目对外法人地位不变，项目所有权权力完整保留。租赁行为虽然经营者拥有自己独立的对外民事权力，但资产所有权权力乃由出租者行使，租赁费用一般按合同约定分批支付或一年支付一次。TOT项目融资是两个法人主体之间契约行为，经营者在合同期内，仍有独立的民事权力和义务，按合同约定，经营者还可拥有部分财产所有者的权力。经营者取得财产经营权的费用也一次性支付。
（5）与融资租赁方式比较。融资租赁是指出租者根据承租人对供应商和设备的选定，购买其设备交承租人使用，承租人支付租金的行为。融资租赁方式涉及到购买和租赁两个不同合同，合同主体也涉及到出租人、供应商、承租人三方。其运作实质是 “以融物形式达到融资的目的”。TOT项目融资方式，合同主体只有财产所有人和其他社会经营主体两者。经营者既是出资者，又是项目经营者。所有者暂时让渡所有权和经营权，其目的是通过项目融资，筹集到更多的建设资金投入到城市基础设施建设。TOT项目融资方式，省去了设备采购和建设安装环节，其采购设备调试风险和建设安装风险已由项目所有者承担。合同约定的标的交付后，经营者即可进入正常经营阶段，获取经营收益。
（6）与道路两厢或其他土地开发权作为补偿方式比较。以开发权作为补偿项目其本身一般不具备创收经营权，项目具有纯公益性质。TOT项目融资，其项目本身必须是经营性资
PPP融资模式分析
篇三:地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业
PPP融资模式
一、什么是PPP
PPP是“Public Private Partnership”的缩写，直译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
二、PPP模式的特点
（一）资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。
（二）风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。
（三）项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。
三、PPP 与BOT、特许经营的差别
我国的PPP 大致可以分为三个阶段：
第一阶段是以BOT 模式为主的时代，从1985年广东深圳沙角B 电厂项目拉开了我国BOT实践的序幕，之后迅速开发了广东来宾B 电厂，北京自来水十厂，成都自来水六厂和上海大场水厂，以及上海延安东路隧道、广深珠高速公路等一批有影响的项目。这个阶段主要是以融资为目的，以弥补政府在加快城市基础设施建设，偿还历史欠账的资金不足。所以，以设施建成为目标，较少考虑达成运营和服务目标，一个几十亿的项目，BOT 合同往往就几页纸。更有甚者，后来BOT 模式异化发展成为BT 模式（建设、移交），其本质就是施工企业带资建设，没有运营服务，最后大量的地方政府违约欠债，相关企业亏损严重，财政部紧急叫停。所以，BOT 与BT 模式根本就没有现代真正的PPP 所倡导物有所值（VfM）的理念和招商管理机制，更没有服务监测和支付机制等约束双方的手段，造成公共服务质量和效率损失，甚至承包商触犯法律等事件。
第二阶段的标志是2004 年建设部126号文所倡导的“特许经营”阶段，之后大量的基础设施和公共服务通过特许经营的方式由私人特许经营者提供。BOT 也成了特许经营的主要实现方式。从大量的实践来看，特许经营往往成了政府向市场企业转移应该承担的责任和风险的方式。项目前期没有经过严格专业的方案设计、标准明确、风险分担、招标谈判等PPP 必要的过程，政府最后往往在错误的项目中选择错误的“合作者”；政府在具体事项上并没有明确的支持和有效的合作，实践中也没有进行合理的风险分担与可以付诸实施的定机制和调价机制；企业将风险溢价向经营成本转嫁，最后导致公共服务质
量和效率受损，一方面企业经营成本居高不下，另一方面公众难以承受“市场化”的公共服务的价格。社会上对基础设施和市政公用事业“市场化”的诟病不断，政府在相应的政策上只好始终摇摆不定。所以，特许经营也不是真正的PPP。
第三阶段就是目前我国中央政府所推行的PPP 标准化、规范化时代。从上述全球PPP 市场成熟度曲线和阶段特征来分析，我国正在处于从PPP 第一阶段向第二阶段过渡的“蛙跳”时期。这一过程大致需要五年左右的时间。
所以，与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。
四、PPP模式政策支持
中央大力推广PPP模式，通过PPP模式加快新型城镇化建设，降低地方政府的债务。财政部最近出台的《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》(简称财政部76号文)，直接指出PPP的“实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”。除了拓展城镇化建设资金渠道外，首次强调了PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，并要求“平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
在具体的PPP实施机制中，76号文对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证”，在“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本”，在项目评估时“要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容”，在加强能力方面，要推动“设立专门机构”，“履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障”，中央紧锣密鼓地推进PPP的深层次意图是通过PPP倒逼地方政府加快治理方式的改革和自身能力的建设。
12月4日，国家发改委与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(下称“《指导意见》”)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“《操作指南》”)，这两个文件从项目适用范围、实施模式、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等各方面，对开展政府和社会资本合作(PPP)提出了具体要求，对于地方政府开展PPP项目具有重要的指导意义。
（一）关于PPP的适用范围。发改委的《指导意见》指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。与上述文件同日发布的财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。
(二)关于PPP实施模式问题。一是关于新建项目，根据发改委《指导意见》，要划分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股和政府购买服务的方式，推动PPP项目，具体可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有-运营-移交(BOOT)和建设-拥有-运营(BOO)等模式。二是关于存量项目，财政部《操作指南》规定可以采
PPP项目在政府综合财务报告中确认、计量与披露的探讨
篇四:地方政府的融资模式和途径都在改变,政府和社会资本合作(ppp)、政府购买服务、产业
PPP项目在政府综合财务报告中确认、计量与披露的
探讨 摘要：政府鼓励社会资本参与到公共基础设施中，以政府与社会资本合作的方式进行投融资（英文简称PPP）。PPP模式由原来的政府购买资产转变为政府购买服务，政府的购买行为如何在政府综合财务报告中予以反映，特别是PPP项目投融资如何在政府综合财务报告中核算与披露显得异常重要。而收付实现制基础上的综合财务报告不反映政府的资产和负债，仅反映项目的投资和支出，这种缺陷不利于以上问题的解决，而新政策下的权责发生制综合财务报告的变革则弥补了以上缺陷，本文对此详细探讨。
关键词：PPP项目 权责发生制 政府综合财务报告 政府决算报告
一直以来，政府部门都是执行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度。决算报告制度无法准确反映政府的资产负债和成本费用，这种隐藏债务的方式，不能有效防范地方政府的财政风险。在此制度下，各地政府通过BT、BOT方式进行的基础设施投资，形成了大量的地方政府债务。为避免地方政府过度负债，强化预算的刚性作用，2014年我国修订了《中华人民共和国预算法》，出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）。党的十八届三中全会《决定》及新《预算法》都要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以便准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。
原政策以BT和BOT方式出现的PPP项目，体现着政府购买资产的属性，性质上属于地方政府委托代建，是地方政府民间融资的一种方式，因而，以BT和BOT形式形成的资产作为政府的固定资产，但由于没有权责发生制基础上的资产负债表，因而债务无法在报表中体现。新政策下，PPP项目作为政府购买服务的一种方式，这种资产和债务如何体现？PPP作为地方政府基础设施和市政公用领域投融资的模式，如何在政府综合财务报告中进行核算与披露？本文对此进行探讨。
一、政府综合财务报告的框架体系
2014年12月，国务院批转了《财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发[2014]63号），方案作了四方面的要求：（1）建立健全政府会计核算体系；（2）建立健全政府综合财务报告体系；（3）建立健全政府综合财务报告审计和公开机制；（4）建立健全政府综合财务报告分析应用体系。为加强地方政府性债务管理、开展政府信用评级等提供信息支撑。
权责发生制政府综合财务报告制度改革是政府会计规则的重大改革，目的是构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府综合财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，从而形成政府会计特色：“双基础+双核算+双报告”的体系，通过双报告体系，既衔接政府预算功能，又承接政府绩效评价功能，将预算、执行、资源应用、政府绩效统一有机结合起来，有助于提高政府的资源利用效率和执政能力。政府综合财务报告的框架体系如下页图1所示。
建设等的一种融资模式，也是一种创新制度安排，更是一种管理创新机制。这种模式的运用是将市场机制引入到公共产品或公共服务提供中，不仅可以提高基础设施的建设质量和运营管理水平，还可以帮助政府化解地方政府债务风险、提升政府的资源配置效率。
新政策下的PPP项目是以政府购买服务为基础，改变了过去政府购买资产的方式，通过政府购买服务方式倒逼资产质量的提升，以降低公共基础设施的全生命周期成本。为发挥市场活力，新政策下的PPP要求政府参股而不控股，将企业的运营权利让渡给社会资本方，由此，政府购买对象变化是否引发资产属性的变化？财政部公布的《企业会计准则解释第2号》第五个问题：“企业采用建设经营移交方式（BOT）参与公共基础设施建设业务应当如何处理？”明确，BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。即BOT业务所建造的基础设施所有权归属于政府，当即形成政府的债务。随着政府购买服务方式形成政府长期债务的情况下，PPP项目在移交之前的资产归属问题应当明确。通过此种投融资方式形成的公共基础设施如何在综合财务报告中反映，如何保证政府购买服务的支付能力，都会反映在政府的预算会计和财务会计中，反映的具体情况与PPP项目的运作方式和付费方式有关。
PPP项目的运作方式分为两类：一类是存量项目，一类是新增项目。PPP运作方式的选择主要影响财务报表要素项目。对于存量项目而言，通常采用TOT或ROT的运作方式，这两种运作方式都会将政府存量资产转移给社会资本，从而获得相应的资产转让收入，或化解地方政府债务，从而引发财务报表要素的金额变化，改变了债务的偿还额度和偿还期限。对于新增项目而言，通常采用BOT、DBFOT、BOO等运作方式。BOT和BOO的主要区别是最终资产是否移交给政府的问题，因而，在项目合作期内，不应再直接将其所有权归属政府，应当判断资产属性，从而影响财务报表的要素金额。
PPP项目的付费方式分为三种：使用者付费项目、政府付费项目和可行性缺口补助项目（使用者付费+政府付费），PPP回报机制的不同主要影响决算报表要素项目。此处需说明的是，使用者付费项目是对经营性项目而言，若通过使用者付费形式所获得的项目运营收入能够覆盖项目的运营成本，则为使用者付费项