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营改增对地方税收征管产生的影响及对策研究
篇一:营改增如何加强地税征管措施
“营改增”对地方税收征管产生的影响及对策研究 2013年6期
来源： 时间：2014/5/16 16:09:30 阅读：49 次
楚雄州地方税务局课题组
“营改增”是我国为进一步完善税制，将以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，实行结构性减税的重大战略举措，这对于促进经济结构调整，支持现代服务业发展具有十分重要的意义。目前，划入改征增值税范围的主要是交通运输业和部分现代服务业。
一、“营改增”对地方税收的政策效应分析
（一）“营改增”的背景及主要内容
增值税自1954年在法国开征以来，因其有效地解决了传统销售税的重复征税问题，迅速被世界其他国家采用。目前，已有170多个国家和地区开征了增值税，征税范围大多覆盖所有货物和劳务。我国1979年引入增值税，先后经历几次改革，尤其自1994年税制改革以后，增值税征税范围覆盖了所有货物和加工修理修配劳务，而对其他劳务、无形资产和不动产则征收营业税。基本确立了对货物和加工、修理修配劳务征收增值税，对其他劳务和无形资产、不动产征收营业税的增值税和营业税两税并存的货物和劳务稅税制格局。
随着改革开放的深入，我国经济市场化和国际化程度的提高，营业税重复征税及税负不公的弊端日益突现，营业税改征增值税即“营改增”成为我国“十二五”规划中税制改革的重要内容和我国结构性减税的重点。“营改增”的目的是减轻企业税负，利用“金税工程”加强对国家税收的监控管理，其理论依据来源于营业税重复征税的固有弊端与增值税抵扣设计的合理性。逐步采用增值税替代营业税是国际通行做法，“营改增”是我国税制与国际趋同的改革。
2011年11月16日，财政部、国家税务总局联合下发《营业税改征增值税试点方案》（财税（2011）110号）以及《关于在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》（财税（2011）111号）两个文件。从2012年1月1日起，率先在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。“营改增”改革试点正式启动。同年8月1日起，试点范围扩大至北京、天津等10个省市。根据国务院部署，自2013年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。同时，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。新一轮“营改增”，是在2012年“1+6”（交通运输业及现代服务业的6个行业）模式的基础上进行的“1+6”升级版（纳入了广播影视作品的制作、播映、发行等）
的改革推进。而这一改革也正是打造中国经济“升级版”的重要步骤。我国正处于加快转变经济发展方式的攻坚时期，大力发展第三产业，尤其是现代服务业，对推进经济结构调整和提高国家综合实力具有重要意义。按照建立健全有利于科学发展的财税制度要求，将营业税改征增值税，有利于完善税制，消除重复征税；有利于社会专业化分工，促进三次产业融合；有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力；有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。
（二）“营改增”对地方经济发展产生的影响
“营改增”是完善传统商品销售税的必然选择。传统销售税，以货物与劳务价款作为计税依据，在货物与劳务生产经营的各环节普遍征税，存在着税上加税、重叠征税的问题，且生产经营环节越多，重叠征税问题越严重，阻碍商品生产与经营的专业化发展，降低经济效率。改革将有助于消除目前对货物和劳务分别征收增值税与营业税所产生的重复征税问题，通过优化税制结构和减轻税收负担，为深化产业分工和加快现代服务业发展提供良好的制度支持，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整。
改革前，增值税主要适用于第二产业，营业税主要适用于第三产业。“营改增”统一了第二产业与第三产业的税收制度，平衡了第二产业与第三产业的税收负担，特别是解决了营改增如何加强地税征管措施。
第三产业重叠征税问题，将加快第三产业的发展，进而对扩大就业、增加居民收入、提高消费水平产生间接的影响。
（三）“营改增”对地方财政收入带来的影响
首先，改革后营业税收入必然减少，影响地方财政收入。营业税目前是中国地方税收收入的主要来源，“营改增”之后，随着营业税收入的减少，地方财政收入的减少在所难免。目前，在试点地区，“营改增”的收入并未按照75%和25%的比例由中央和地方分享，而是在国税部门代征后全部返还地方，确保地方税收收入不受影响。但这仅是权宜之计， “不可能持久”，是试点时期的过渡性安排，以尽量避免政府对市场造成不必要的干扰。未来“营改增”实现全地区全行业覆盖后，在统一市场下流通的商品及服务将进行统一的抵扣，中央和地方的税收体系也将进行相应调整。“营改增”之后，如何形成地方新的主体税种，重构地方税体系是个“需要研究的问题”。
其次，“营改增”带来的减税效应，影响地方财政收入。原增值税纳税人向“营改增”纳税人购买应税服务的进项税额可以得到抵扣，税负得以下降。“营改增”纳税人中，小规模纳税人由于3%征收率的降低以及增值税价外税特征导致的税基缩小，税负得以下降；部分一般纳税人由于增值税的先进计税方法及11%和6%两档低税率，税负得以下降。截至2012年年底，“营改增”试点的9省市参加试点的企业共计102
万户，至2013年2月底更新为112万户，即每个试点省市每月增加试点企业数量约5％。在试点企业中，一般纳税人与小规模纳税人的数量比为15：85。所有小规模纳税人（包括个体户）基本都因“营改增”而实现了减税，减税幅度达40％。据国家税务总局统计数据显示，自2012年“营改增”试点开始至2013年2月份，全国共实现减税550亿元人民币以上。
第三，随着交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，试点范围由原来的“1+6”转变为“1+7”模式，“营改增”步伐在加速，深层影响逐步显现，将加剧削弱营业税在地方税收中的地位。2013年8月1日，经楚雄州国税局、地税局共同确认，正式签订划转协议1343户。仅8月1日至15日期间，新办“营改增”税务登记157户，截至8月15日，全州“营改增”试点纳税人达到1500户，均纳入国税部门管理。
二、“营改增”实施过程中地方税收征管工作存在的问题
（一）国地税协作开展“营改增”相关工作难度大
目前我国省以下税务机关大部分是国地税分设（上海、西藏除外），增值税由国税征收，营业税由地税征收。“营改增”试点后原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，这就需要国地税进行密切协作。由于国地税两机构在管理机制和
“营改增”对地方税收的影响及应对
篇二:营改增如何加强地税征管措施
“营改增”对地方税收的影响及应对
营业税改征增值税（简称“营改增”）自2012年1月1日在上海启动试点工作以来，不断继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。这次改革是继2009年全面实施增值税转型后，货物劳务税收制度的又一次重大改革，也是一项重要的结构性减税措施，对减少重复征税、推动经济转型、优化税制结构具有十分重要的意义。按照目前国家的改革计划，2015年以后全面实行“营改增”，到2016年作为地税部门主体税种的营业税将彻底退出历史舞台，地税系统的业务将极度萎缩。如何应对“营改增”对地税收入的影响，积极发挥地税收入促进经济发展的职能，成为当前地税部门迫在眉睫的问题。
一、“营改增”对地方税收的影响
（一）直接导致地税收入总量大幅度下降
营业税在地税收入中具有举足轻重的地位，“营改增”后,当前的营业税将由地税收入变成国税收入，直接导致地税收入总量下降。从2012年-2014年（预计）各行业税收收入统计数据比对分析不难发现，营业税占地方税收的比重逐年提高，其中建筑业、房地产业和金融业三行业营业税合计占营业税总额的80%左右。如果2015年上述三大行业实行“营改增”后，将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比营改增如何加强地税征管措施。
重的目标将难以实现，主体税种的营业税将出现彻底被架空的尴尬局面。
营业税分行业入库统计表
单位：万元
（二）将进一步削弱地方财政收入增长潜力，降低地方财政收入在财政总收入中的比重。
如果“营改增”后维持现有增值税75:25的税收分成比例不变，中央级收入增加，地方级收入锐减，将进一步降低地方财政收入在财政总收入中的比重。在目前的分税制体制下，营业税是地方第一大税种，营业税收入大部分归属于地方政府，营业税改征增值税后，中央分享75%，地方分享25%，即便税收收入总量不变，地方政府收入也会减少75%。2012至2013年，白银市地税局分别征收营业税66627万元（占地方税收的比重为31.54%）、81003万元（占地方税收的比重为37.01%），按营业税年均增长
10%的比例来算，改增值税后，2014年和2015年地方将分别减少财政收入66827万元和73510万元。
（三）“营改增”后地方税收失去主体税种，致使地税部门职能被弱化，税收征管难度加大营改增如何加强地税征管措施。
营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。2013年全市三大税种共入库135453万元，占全部地税收入的61.89%，其中营业税81003万元，同比增长21.58%；企业所得税35197万元，同比下降23.40%；个人所得税19253万元，比上年下降4.39%，三大主体税种收入合计增收2741万元，占地方税收增收总额的35.83%。“营改增”扩围后，地税收入中营业税将全部或大部分丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的增长空间，随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失，这势必造成地税三大主体税种全面削弱，地税部门在纳税人和地方政府中的地位大幅下降，职能明显弱化，面临着重新定位的境遇。而且，“营改增”后原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，由于国地税管理自成体系，各自征管信息系统无法对接，大量的基础资料和历史数据移交存在重重困难；加上国地税之间在管理权限和各自利益方面存在博弈，势必会增加协作难度，而且也增加税收征收管理难度。
（四）“营改增”对不同县（区）之间的影响不同，导致增值税扩围后的地方税收缺口大小差异较大
由于我市区域经济发展不平衡，经济结构差异明显，对营业税的依赖程度差别较大，这些都将影响增值税扩围后的地方税收缺口大小。
以白银区和平川区为例，平川区主要依靠煤炭资源和电力行业，第二产业占据主导地位，其增值税收入超过了营业税收入，而白银区金融业、物流业等现代服务业较繁荣，二、三产业基本平分秋色，营业税收入大大超过了增值税收入，因此，“营改增”后，平川区受到的影响较小，而白银区的受到的影响将较大。
二、如何有效降低“营改增”对地方税收的影响
（一）发展地方经济，促进地方经济持续协调发展
“营改增”的意义在于更大范围和更深程度上避免重复征税，使税制更趋合理，税负更趋公平，有利于促进二、三产业融合发展，促进经济发展。经济发展后，税收总量增加了，最后才是如何税收分配的问题。因此，建议出台一些优惠政策吸引高端产业向我市集聚，加大招商引资力度，推进重点产业发展，培育优势产业，促进我市转型跨越发展，提升我市企业在国内外市场的竞争力，做大做强地方经济，发展地方经济才是解决地方财政困难的根本出路。
（二）完善分税制财政管理体制，保证增值税扩围改革的顺利推进
要在保持现行中央、地方收入格局基本不变的前提下，科学测算因增值税征税范围扩大导致营业税收入减少的规模，重新调整中央与地方的增值税收入分成比例。调整后的地方增值税收入增量至少要足以填平营业税税收减少的缺口。分税制改革以来，中央财政收入的比重逐步提高，财力相对富裕，而地方财政税收的比重逐步减少，加上最近几年来地方政府的负担越来越重，中央一系列的惠民政策都需要地方配套资金的支持，导致地方政府财政困难越来越严重，因此建议营业税改征增值税后，考虑适当提高地方政府的税收分成比例，这样可以在缓解地方财政压力的同时，调动地方政府的积极性，以避免地方财政收支因税制改革而带来巨大波动，更能取得地方政府对“营改增”的支持。
（三）健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力
现行分税体制将税源稳定、增长潜力大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法组织到与其事权相匹配的财力。因此，要健全地方税收体系。一是加快“费改税”步伐，开征新的地方税种。如开征环境税、推进房产税和资源税改革，这是保证增值税扩围改革到位的重要支撑点。同时建立和完善以财产税为主体的地方税收体系，减少增值税改革的压力。二是要尽快研
营改增后地方税收征管变化与改革思路
篇三:营改增如何加强地税征管措施
摘要：营改增的试点和实施是近年来我国税制改革的重大举措，营业税改增值税有效改善了重复征税的现象，在加快国内经济发展的同时，也推动了国内经济的转型。但是，随着营业税改增值税政策的实行，也出现了部分客观问题，比如税收管理流程变化、环节和机构调整等亟待商榷，出台合理解决方案。对此，本文以增值税变革为研究背景，对营业税改增值税之后对地方税收征管产生的一些影响和问题进行了深入分析，并在此基础上对我国税改制度的发展提出了相应建议，以供参考。
关键词：营改增 地方征税 变化 改革思路
一、营改增的意义指向
营改增的实行对于推行经济结构调整、促进经济发展都大有裨益，能够在一定程度上促进结构性减税内容的发展和完善，且有益于消除重复征税的现象，有效减少企业税收负担，使其收益进一步增长。同时，营改增对于我国财政税收来说也是一个震撼性的举措，有利于我国劳务和出口货物可以通过不含税的价格进入到国际市场，提升我国劳务和出口货物在国际市场上的竞争力，对我国出口结构转型有着较大的推动作用。此外，通过对以往国内增值税数据的调查研究，可以发现“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”，即是符合经济发展需求的有效举措，亦有利于财税改革的顺利实施。
二、营改增改革后地方税收征管变化
（一）征管环境的变化
其一，国地税的管理格局。长期以来，我国税收工作由国税和地税两个部门共同实施，国税与地税人员和工作量相对均衡，国税与地税共同进行税收征管，保证地方经济稳步发展的同时，确保国家各项政策的落实。但是，随着营改增的实施，国税和地税机构势必会产生重大调整，其中，地税系统将面临着严峻的困难，在主体税源的带动作用缺失下将迎来全新的挑战；另一方面国税机构也会进行适当调整，国地税共同征管的格局将会被打破，但这也是营改增的必然结果。其二，地方政府的关注度。 税收与地方经济建设和发展关系密切，营改增政策的实施势必会对地方政府的财政收入造成影响，而地方政府对于营改增所投入的关注力度近年来也逐步加强。
（二）征管环节的变化
其一，税源监控管理问题。受经济、税收政策的影响，以及内部管理水平的差异，涉税信息在汇总过程中往往无法保证税收统计结果的准确性和真实性，诸多汇总问题将给税收管理部门带来较大的征管难度。此外，目前国内许多企业都存在跨行业经营行为，除了主营业务之外，企业还经营其他项目。由于增值税税率上的差距，企业为降低税收负担，可能会直接转移收入项目，以达到减少税款的目的，此举必然造成税收征管机构监管难度提升。其二，发票管理问题。发票虚开、代开问题较为严重，这将对地方税收增长带来巨大阻碍。同时，国内税率设定为不同行业的税率有着一定的差距，使得企业拆分经营的可能性增大。而企业一旦拆分经营，交由其他行业的企业代开发票，将导致业务的真实性无从查起，造成大量税收无端流失。
三、营改增后地方税收征管应对思路
（一）出台补充政策
营改增政策的试点和实施，对地方原有税收征管工作影响众多。对此，必须要出台对应的补充政策，以提升营改增政策实施的平稳性，减少税收征管难度；要在原有划转增值税的基础上，将企业增值税和所得税进行一并划转，以协调国税和地税部门工作负担，强化税源监管；要加强对国外增值税政策的借鉴和学习，对国际上统一标准税率予以深度解读和研究，以进一步优化目前国内增值税的税率层次，降低行业之间的税负差异问题；要统一税率标准，在保证税收简单、便捷的同时，加快营改增政策的深化和落实，推动我国税收整体改革步伐。
（二）推动征管规范化
首先，税收部门应该保证税收征管信息的有效性和完善性，采取地毯式排查方法，与工商部门联合进行信息的比对，在线上、线下公示各种信息，做好信息的更新和完善工作。其次，必须要加强对信息准确性的核查，对各行业的重复信息、虚假信息和垃圾信息予以剔除，并对错误信息进行校正和修订，以保证信息的整体质量。
（三）改善税收环境
税收环境的优化和改善，对于营改增政策的深化和落实是极为必要的。首先中央与地方税收机构必须要重新确定增值税分成比例，合理确定增值税分成比例。客观而言，营改增政策的实施势必会降低地方税收总额，对地方经济发展和建设造成重大影响。所以，增值税比例应该适当向着地方税收机构倾斜，尽可能保证地方经济的平稳发展。其次，国税、地税机构应该注重对联合办税服务厅的建设，整合纳税服务资源，协调国税与地税的工作关系，充分构建专业、高效的纳税体系，以形成高效率的征管氛围。
四、结束语
综上所述，以“营改增”为首的财税体制改革关系到整个国家治理体系和治理能力，中央和地方的关系，政府、企业、居民个人三者之间的关系，既是改革重点，也是难点。因此，各级财政部门要及时调整税收征管措施，继续加强收入监测分析，大力支持税务等相关部门依法加强征管，落实好各项减税降费政策措施，坚决杜绝收取过头税、虚收空转财政收入等违法违规行为，尽可能保障政策的公平性，充分发挥税务改革带来的机遇和优势，促进社会和经济的全面发展。
营改增后建筑业税收管理难点及对策
篇四:营改增如何加强地税征管措施
建筑业增值税管理难点及对策探析 钱洪文
2016年5月1日新一轮“营改增”试点，将建筑业纳入其中，使得靠“一张票”控制整个过程的增值税管理变得异常复杂，在建筑业增值税的管理过程中征纳双方常常倍感困惑。本文旨在通过对当前建筑业增值税管理的难点剖析，分析其形成原因，进而提出下阶段加强和完善建筑业增值税管理的思路。
一、建筑业的主要特点及当前的增值税相关政策 ㈠当前我国建筑业的主要特点。产业链长、就业面广的建筑业自改革开放以来长期系拉动国民经济增长的重要引擎，其主要呈现以下特点：
⒈涵盖内容广。 本次纳入“营改增”的建筑业，包括工程服务、安装服务、修缮服务、装饰服务及其他建筑服务等内容，几乎涵盖了除航道疏浚以外的所有工程作业，具有涉及面广的特点。
⒉跨区作业多。建筑业是一个移动性非常强的行业，跨区作业（指机构与项目不在同一县、市、区，下同）多。据不完全统计，就当前彭水县备案在册的3000余个建筑项目中，外地报验登记项目达2800余个，占比达90%以上。
⒊准入制度严。建筑业存在着较为繁杂的资质标准，
123当前在用的包括总承包、专业承包、劳务分包等3大类
85个标准，每个标准下又根据不同情况细分为3至4个等级，对各类工程根据其性质和规模制定了较为严格的准入制度。 1
2
3 总承包企业资质标准包括房屋建筑、公路、铁路、港口与航道、水利水电、电力等12个标准。 专业承包资质标准包括地基与基础、土石方、建筑装修装饰、建筑幕墙、预拌混凝土等60个标准。 劳务分包资质标准包括土木、砌筑、抹灰、石制、油漆、钢筋、混凝土、脚手架等13个标准。
⒋内部关系杂。从当前建筑行业的实际情况看，其企业内部关系构成复杂，在同一项目上，既可能涉及合法的总包、分包（含专业分包、劳务分包）关系，也可能涉及法律、法规禁止的转包、挂靠关系，还可能存在长期争论而难以定性的内包关系（如内部班组承包、项目部承包），甚至个别建筑企业根本就没有自己的实际工程，只是凭资质拿项目，再通过挂靠或者转包等非法手段将项目转出，自己只坐收管理费和开具发票的现象。
㈡当前我国对建筑业增值税管理的主要政策。今年全国两会期间，李克强总理提出5月1日全面“营改增”以来，先后出台了《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号，以下称36号文件）和《纳税人跨县（市、区）提供建筑服务增值税征收管理暂行办法》（国家税务总局公告2016年第17号，以下称17号公告）对建筑业增值税管理进行规范，重庆市国税局也通过内网通知、会议贯彻等形式对建筑业增值税管理部分问题进行了明确，归纳起来主要有以下几个方面：
⒈老项目、甲供工程、清包工方式提供建筑服务纳税人可以选择3%的简易征收方式纳税，但不得抵扣增值税进项税额，其他项目按11%的适用税率采用一般征收方式，但可以抵扣增值税进项税额。
⒉跨区项目在项目所地预缴增值税（简易征收项目按3%的预征率预缴，一般征收项目按2%的预征率预缴），在机构所在地申报缴纳，其在项目所在地预缴的税款可以从当期应纳增值税中抵减，抵减不完的，结转下期继续抵减。
⒊增值税一般纳税人选择简易征收方法计税的，以取得的全部价款和价外费用，扣除其支付的分包款后的余额，按照3%的征收率计算缴纳增值税。
⒋增值税一般纳税人跨区简易征收项目在项目所地预缴税款后，确有需要的可以在预缴地税务机关申请代开增值税普通发票。
⒌对纳税人的跨区项目由机构所在地税务机关按照项目开具《外出经营活动税收管理证明》（以下称《外管证》），到项目所在地税务机关进行报验登记，且该《外管证》不受180天的期限限制。
二、当前建筑业增值税管理难点剖析
建筑行业增值税虽然运行时间不长，但在运行过程中，税务人员却遇到众多问题的困扰，甚至影响到了建筑业增值税的日常征管。归纳起来主要集中在以下几个方面：
⒈新老项目的实际界定难。在36号文件和17号公告中虽然明确了《建筑工程施工许可证》（以下称《许可证》）或者“建筑工程承包合同” （以下称“合同”）注明开工日期在2016年4月30日前的项目为老项目，但现实工作面对的却是大量的建筑工程根本没有《许可证》，即便有也是未注明开工时间的新版《许可证》，就形成大量新老项目界定只有依靠《合同》的约定。而在依据合同界定新老项目时，又会遇到以下困难：一是相关规定并没有明确是依据总包《合同》，还是分包《合同》，而分包《合同》往往是工程进行过程中根据需要不断签订的，一般约定的动工时间会晚于总包《合同》，如果依据总包《合同》确定该某项目为老项目，那分包工程是否也同等对待，这个问题上各省市有着截然不同的解释。二是开工时间不是《合同》的必备要件，现实工作中，《合同》往往约定开工时间以《开工令》为准，而《开工令》是由监理单位签发的，不需要到建设部门备案，具有较大的随意性，为新老项目的界定带来了很的困难。三是一些边远山区的小工程不但没有《许可证》，就连《合同》都是在完工后补签，使得税务人员在新老项目的界定时是以施工的
实质为准，还是以《合同》的形式为准感到非常困惑。四是对因原合同出现符合解除条件而解除后，甲方与新的乙方或者总包方与新的分包方签订的新《合同》，在原《合同》符合老项目的条件下，新《合同》应如何认定等问题也非常困难。五是小规模建筑企业被登记为增值税一般纳税人后，是否对其被登记为一般纳税人前的所有已动工项目均比照老项目据有适用征收方式选择权，当前均无明确规定。
⒉甲供工程、清包方式提供建筑服务适用判断难。36
45号文件规定，甲供工程和清包方式提供建筑服务可以选择
按3%的简易征收方式纳税，但文件中没有明确“部分”、“辅助材料”等标准，实务中往往甲方为了达到让乙方垫付资金的目的，而让乙方尽量多采购，乙方则会认为在工程施工过程中哪怕甲方仅出资购买过一颗螺丝，也可以作为甲供工程选择简易征收，使得该类工程在政策适用上税务人员往往很难与企业达成共识。同时，不论是甲供工程，还是清包方式提供建筑服务，都把材料等的采购作为一个重要的判断标准，而针对诸如土石方回填、夯实、表面附着物剥离（如岩层、土层、沙层）等不涉及材料的工程，是否适用清包方式很难判断，即便在各省市国税局有相关掌握标准的解释，但解释也是口径不一，这让基层税务工作人员在实际管理中感到难上加难。
⒊跨区建设项目管理难。跨区项目的管理难主要体现在以下几个方面：一是机构所在地主管税务机关管控手段缺失。机构所在地主管税务机关尽管开出了《外管证》，但由于工程项目不在本辖区，管理人员对项目进度了解少，特别是针对一些在项目所在地预缴税款并代开增值税普通发票的行为，在企业不主动申报的情况下，主管税务
4 甲供工程，是指全部或部分设备、材料、动力由工作发包方自行采购的建筑工程。
以清包方式提供建筑服务，是指施工方不采购建筑工程所需的材料或者只采购辅助材料，并收取人工5
费、管理费或者其费用他建筑服务。
机关根本无法对其申报纳税情况实施有效监控，导致税款流失。二是报验地税务机关管理主动性削弱。“营改增”后，通过防伪税控措施将原来营业税由项目所在地税务机关代开发票改为企业在机构所在地领票自开，使得报验登记地税务机关失去以票控税的主动权，加之当前金税三期系统不能提供按项目管理功能（包括不能按项目开具《外管证》和不能按项目进行报验登记），从而增加了报验地办税服务厅预征率识别难度（究竟是对方选择的一般征收还是简易征收只能凭复印件判断）。同时，尽管17号公告明确纳税人跨区提供建筑服务，自应预缴税款之日起6个月内没有预缴税款，由机构所地主管国税机关依法处理，但主管税务机关如何知晓、欠缴税款如何追征（如由项目所在地追征还是由机构所在地追征）等具体问题仍难以解决。三是跨区项目预缴税款抵减应交增值税把握难。17号公告明确，跨区项目纳税人向建筑服务发生地主管税务机关预缴的增值税款，可以在当期增值税应纳税额中抵减，但没有明确只能在所预缴税款的项目中抵减，还是可以在其他项目中进行抵减。如允许在其他项目中抵减，必将影响其他被抵减项目所在地或者机构所在地财政收入而被地方政府所不允。四是跨区项目预缴税款形成的多缴税金处理难。一方面，36号文件明确一般纳税人跨省提供建筑服务在机构所在地申报纳税时，计算的应纳税额小于已预缴的税额，相差额较大的，由国家税务总局通知建筑服务发生地省级税务机关，在一定时间内暂停预缴增值税。这一规定虽然明确了预缴税款形成多交税金的一种处理方式，但要由税务所层报致总局，然后由总局逐级传递到税务所，层级较多，用时较长，且未明确具体上报程序，使得基层税务机关就该事项应如何办理无据可依。同时，对省内跨区项目多交税金可否比照执行也未明确。另一方面，对某一项目结束时最终形成的预缴税款多交税金如何处置也没有具体规定，如果采取退税的形式，按照谁征收谁退还的原则，必然会存在审核税务机关（主管税务机关）和退税机关（项目所在地税务机关）不同，双方税务机关如