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集体建设用地入市后的用途是否与农业相关

教学相关 时间:2020-01-15

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集体经营建设用地入市意义深远
篇一:集体建设用地入市后的用途是否与农业相关

集体经营建设用地入市意义深远

2014年12月04日07:08 张末冬 来源:金融时报 发表评论 【字号:大 中 小】 12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议召开,会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》),再次完善农村土地问题的理论设计。

土地问题涉及亿万农民切身利益。我国市场化改革虽已走过三十多个年头,但土地要素市场化依旧滞后。根据目前我国现行的《土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但从实际情况来看,这导致了地方政府占据农村土地调配的主导权,在一定层面上令农村土地规模经营效率严重不足。同时,近几年操作情况也反映出,市场化的缺失还造成农村财产分配上的混乱,农民利益无法得到实实在在的保护。

中国农业大学教授朱启臻在接受本报记者采访时表示,党的十八届三中全会明确提出建设城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价的思路后,各界亟待看到该政策落地的进展。此次深改组审议的《意见》,其实就是对十八届三中全会有关内容的进一步落实,这在今年出台的几个文件中都能看到。尤其是集体经营建设用地入市,对盘活农民资产、大幅增加农民财产性收入,对减少农村与城市收入差距有明显意义。除此之外,如果能够妥善稳步将集体经营建设用地入市,也可以在一定程度上缓解我国目前面临的城市建设土地不足的状况,从供需角度平衡房价高的问题。

在专家看来,这对土地制度的深化改革具有积极影响。但不能忽视的是,土地问题在中国具有复杂性和长期性。所以,推进过程中必须注意控制节奏和总结经验,避免损害农民利益。本次会议强调,要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点,把握好红线、底线。具体来看,要“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。”朱

启臻结合自己多年的调研经验谈到:“土地的问题说到底还是农民利益的问题,我们现在已经发现了这个领域中的不少问题,然后寻求突破。显而易见的是,突破过程中要有个底线,而这个底线就是和我们国家一些基础性的、根本性的东西息息相关,比如公有制。”他同时也表示,由于各地情况不同,有些地方困难大一些,约束多一些,所以此次会议也强调了试点的问题,就是为了让改革推进得稳妥一些,根据试点的情况及时有效地调整政策方向。此前,中央农村工作领导小组副组长陈锡文在接受专访时就征地制度改革问题谈到,党的十六届三中全会通过的决定明确了征地制度改革的基本方向:缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、落实安置政策。而对照当下我国土改相关政策与意见的核心,集体经营建设用地入市也有了“用武之地”。

而从流程上来说,稳步推进首先需要完善的顶层设计,制度、法律、政策框架的构建都必须跟上。众所周知的是,由于《土地管理法》的修订迟迟没有进展,土地征收范围的界定、土地补偿标准的提高都没有取得实质性的进展。朱启臻也强调,目前我国在土地制度改革上面临的一个最大困难就是“确权”,“如果不能明晰土地归谁所有,不管是征收还是入市,都会比较混乱。所以也必须加快这方面的探索,否则很多架在上面的问题都难以得到彻底有效的解决。”

上个月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,对各地在土地流转实践中出现的问题和获得的经验作出总结。中金研报认为,土地市场化改革将提高土地利用效率,大幅增加农民财产性收入,调整政府征地行为,控制金融风险。

按照历年惯例,中央农村工作会议和中央经济工作会议召开在即,朱启臻告诉记者,今年以来的一些会议和公布的意见政策,其实已经是给中央农村工作会议做好了铺垫,而从这些已有的东西里来看,今年一定会在“土改”问题上着重笔墨,包括明年的中央1号文件,应该也会有所涉及和突破。

农村集体经营性建设用地入市四大问题
篇二:集体建设用地入市后的用途是否与农业相关

农村集体经营性建设用地入市四大问题

农村集体经营性建设用地入市问题相当复杂,涉及到国家耕地保护、地方政府的土地财政、农民利益保护、农村基层冲突、社会稳定等核心问题,妥善处理这些问题,需要一揽子的顶层政策设计。

一、农村集体经营性建设用地入市对城乡建设统一市场的运行、管理及其增值收益分配带来哪些变化和挑战?

农村集体经营性建设用地入市对城乡建设统一市场有效运行的好处就是打破目前一头沉的现状,过去是大量的要素向城市流动,包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市,导致城乡发展失衡。农村经营性建设用地入市可以让增值部分留在农村,实现城乡均衡发展。集体建设用地入市后的用途是否与农业相关。

农村集体经营性建设用地入市带来的挑战也是巨大的,主要是会引起两个失衡:其一是政府土地财政的失衡,其二是分配不公的失衡。

基层政府的土地财政依赖严重,如果经营性建设用地直接入市,对目前的征地制度造成直接冲击,地方政府的地有可能卖不出去了,因为用地单位可以直接到有农村经营性建设用地的地方去购买,价格还有可能更便宜。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂,引发经济不稳定。另外一个挑战是如果土地巨额增值收益全部留在当地,会造成农民间的财富巨大不平衡,远郊或者偏远农村的农民土地卖不出去,无法获得土地财富。目前的征地主要发生在在城乡接合部地区,要占全部土地征收的60%-70%,但其征地指标又有可能相当一部分来源于远郊或者偏远地区的农村撤并腾置而得来的用地指标。如果直接入市的增值部分都被少数城乡接合部的农民都拿走了,土地增值的收益分配就显得太不公平。必须建立合理的土地税收制度以及地票制度,来解决地方政府以及不同区位农民间的收入分配问题。

二、在城乡统一的建设用地市场中,如何建设和完善农村集体经营性建设用地的运行机制、管理机制?

如何减缓农村集体经营性建设用地入市对现有国有土地市场造成的冲击、处理好土地增值收益分配不公问题,减缓直接入市对现行耕地保护政策

的冲击、利用率低流转难、城乡基础设施建设停滞等问题,需要一系列的制度保障。主要包括:

1.建立完善的土地增值税收体系。一方面对农转非农的增值要进行税收调节,另外对持有土地也应该有完善的税收体系。目前我国有关土地的税收体系急需完善。

经营性建设用地直接入市,将土地收益还利于民,等于取消了地方政府的部分土地垄断权,无疑动了地方政府的“奶酪”。如何才能保障地方政府的收益?可以通过税收来解决。通过土地相关税收等调节,解决地方公共基础设施建设所须费用。许多国家都有一个暴利税,比如你炒房子,赚了几倍的利润,可能其中一半都要交税,因为你获利的过程,并没有做出多少对社会有贡献的劳动。

通过开征土地相关税收体系,让地方政府能够有稳定的税源。农民卖地收入过高的话,可以征收暴利税;开发商在土地上盖好房子出售,又是一笔增值税;消费者购房后,在房产使用过程中交房产税。政府通过这些税后就能够有稳定的税源。

土地用途转变后所带来的巨大增值收益可能会让拥有土地的农民暴富,为了解决公平问题,可以设立土地收入调节税或者增值税,通过征税来解决分配不公问题。在一个推崇均贫富的国度,不劳而获致富,是福是祸终难定。把巨额的增值财富给当地村庄,会促使食利阶层的形成,人均贫穷的过度分化,不但扭曲人性,牺牲全体公众的利益,将放慢整个国家的增长速度,危害将更大。 对巨额增值收益征收暴利税,调节社会分配,障显社会公平正义。一夜暴富是有社会代价的,从一个极端到另外一个极端都不好,而且还是不劳而获,使大多数劳动产生不公平感,更加产生仇富的心态,动摇劳动者依靠个人劳动致富的努力。几千年来中国都是不患寡而患不均,这种人为地去增加不平等,也会使社会动荡埋下隐患。另外土地收益暴富也形成食利阶层,使那些致富者不劳而获,靠食利而生活,劳动的乐趣丧失,不少子陷入吸毒等,悲剧也更多的。

2.要对宪法的相应条款重新解释。

同样的一块地,如果搞非农建设,比如建工厂、住房等非农使用,过去就要被地方政府强制征用,然后再转卖给具体的土地使用单位,其所依据的是宪法规定城市土地为国有。《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款是目前征地的基础。要解决农村集体经营性土地直接入市,就涉及到宪法是否修改的问题。因为修改宪法牵涉的面太多,一个国家的宪法也不能随意修改。1982年修改的宪法是在当地的背景下的规定,可以通过对宪法的相应条款重新解释,既可避免修宪带来的震荡,也可解决目前农村集体土地直接入市的困局。事实上现在农村与城市很难进行严格的界定,尤其是在新的户籍制度下,已不再区分城市户籍与农村户籍,全体称居民。这样就没有城市与农村的明显区分。农村与城镇的界线已愈来愈模糊。在新的背景下,城乡一体,城中有乡,乡中有城,我国也早已实行市管县。所以人大的区域结构来看,应该以大“市”来取代过去的小“乡”,这样就避免了宪法中城市的土地属于国家所有的硬性规定。

3.农村土地规划应该放松管制,分类管理。集体建设用地入市后的用途是否与农业相关。

土地管制的前提是我保护耕地,保护粮田。农村集体经营性建设土地直接入市,要让农民成为市场交易的主体,必须要有个前提,那就是土地用途管制。划定基本农田制度,在基本农田的土地是禁止非农使用的。基本农田之外的土地,应该允许农民来搞开发建设。

目前我国农村的土地规划,保住性比较差,受行政干涉比较严重。如果改变目前其太易被修改的现状,是一个比较大的问题。不如改变目前泛粮食安全政策,尽快划分出基本农田,放开其他农村土地的管制。

目前我国的“泛粮食安全”政策,把农村所有的土地都划入严格管制范围,大大降低了稀缺土地的使用效率,在某种程度上弱化了农民的土地权利,导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村,真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地,除了种粮之外的地,包括农村宅基地、四荒地等,这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下,也不能进行抵押贷款与商用,不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大,不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制,除此之外的土地经

营应该放开,这样也能够激活农村土地使用效率,让农民获益。也能够保证城镇化发展用地需求。

4.产权界定。

明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。当前,农村土地制度改革当务之急是产权明晰。首先要实地勘测,摸清家底,尊重历史传统,明确“权属合法,界址清楚,面积准确,材料齐全,无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权;通过土地登记确权颁证,理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限;不搞一刀切,避免产权主体虚置与权能重叠。形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,是建设城乡统一的土地市场的前提。

三、在城乡统一的建设用地市场中,如何建立国有建设用地和农村集体经营性建设用地的协调机制?

建立国有建设用地和农村集体经营性建设用地的协调机制的大方向是保证同地同权同利,主要基础是建立统一、公开的交易市场。要建立统一的土地交易市场和社会服务体系,逐步完善土地市场管理规定和交易规则,为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。要完善土地租赁、转让、抵押二级市场,优化农村集体经营性建设用地价格形成机制促进土地流转入市。

四、如何建立农村集体经营性建设用地增值收益分配的转移支付机制和社会公平机制?

农村集体经营性建设用地增值收益分配主要有三个方向,其一是通过税收,保证地方政府的收益,通过合作制,让本社区的农民享受增值收益,通过地票制度,让远郊或者偏远地区农民享受土地收益。

值得注意的是,目前远郊及偏远地区的农村集体建设用地以一种隐形的增减挂钩方式被城市化所占用,而其得到的补偿极少。这种隐形损失如何弥补也是需要重视的。

有关土地增减挂钩政策的议论存在两个极端:赞成者认为它解决了农村闲置地与城市征地指标的限制的矛盾,因为我国农村集体建设用地数量庞大,

空心村大量出现,增减挂钩可以集约利用并盘活农村建设土地。而反对者认为这种政策其实是以侵占农民土地权益、牺牲农民的建设用地为代价的,应该禁止。

“增减挂钩、占补平衡”政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子,增加了复垦耕地,那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地,不少地方违背农民意愿,撤并村庄逼农民上楼,村庄整理遍地开花,各地采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进,引来农民很大的反弹。这种政策对地方政府与开发商来讲,等于多获得了征地指标,多卖钱,多获得土地财政收益,中央规定的18亿亩耕地红线还可以不突破。集体建设用地入市后的用途是否与农业相关。

但对农民来讲,增减挂钩政策带来的基本上是损失。原来农民居住的宽大四合院被铲平,被迫搬到楼房中住,相当于城市从别墅搬到了高层住宅住,而且住所离自家耕地遥远,生产生活很不方便,不少地方农民所需楼房还需要另外出钱购买。村庄主要由农民的宅基地组成,农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上,国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。而土地增减挂钩主要通过铲平村庄来获得建设用地指标,通过低价或者无偿收回农民的宅基地,造成对农民土地财产权的严重侵害。目前,在我国绝大部分农村地区,农业还是农民主要的生产活动,庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源,土地还是主要的保障手段,传统习俗和邻里观念还比较强,以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。不能以节约土地为借口来侵占农民的宅基地。

一号文件“农村集体建设用地与国有土地同等入市”
篇三:集体建设用地入市后的用途是否与农业相关

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一号文件“农村集体建设用地与国有土地同等入市”

作者:

来源:《中外管理》2014年第02期

看中国

一号文件“农村集体建设用地与国有土地同等入市”

新世纪以来指导“三农”工作的第11份中央一号文件1月19日发布。首次提出:赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

一号文件最抢眼的就是进一步明确了农民在土地上的财产权利。在明确权利的基础上,既启动了农业市场化改革大幕,为农业改革注入了持久的活力,又为农村建设用地规范入市打开了通路。这对房地产市场将产生深远影响,长远来看,会打破地方政府对土地一级开发的垄断。大幕已启,农业改革的长征已经上路。

姜大明

“不再增500万以上人口城市建设用地”

国土资源部部长、国家土地总督察姜大明1月10日说:中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主,今后除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

有专家论证:此次国土部控制的将主要是生产用地,也就是工业和仓储用地。

如果控制的是特大城市工业用地,那么这一政策对特大城市房价将是个明确的利空信号。因为人口是随着产业布局走的。对特大城市工业用地的限制,意味着这一政策在推动中国人口的分散化。

中国碳交易

集体建设用地入市后的用途是否与农业相关。

“有望成全球第二大交易市场”

中国碳交易市场一年来纷纷开锣,截至2013年12月底,深圳、上海、北京、广东和天津碳排放权交易市场已陆续开市,而重庆、湖北两试点交易市场也将于2014年上线。有关机构

集体建设用地入市的几点思考
篇四:集体建设用地入市后的用途是否与农业相关

集体建设用地入市的探索与思考

1.引言

推进集体建设用地入市,建立城乡统一同质同价的建设用地市场,对于贯彻落实十八届三中全会《决定》,促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早的集体建设用地入市试点城市,历经20余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转典型模式,即“苏州模式”,在优化城镇土地资源配置、节约集约集体建设用地、 维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发展中发挥了积极作用。本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践,探讨目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾,提出相关对策及建议,仅为完善和规范集体建设用地入市提供粗浅的理论参考。

2.常熟市集体建设用地流转现状

2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段

常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的,其流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段:

(1)集体建设用地入市萌发阶段(隐形入市)。20世纪90年代,在乡镇企业产权制度改革中,不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入股,使企业所拥有的集体土地进行了事实上的流转,产生了庞大的“隐形市场”,为集体建设用地入市提供了一定条件。

(2)集体建设用地入市试行阶段(有限入市)。苏州市政府于1996年9月下发了《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(苏府[1996]87号),《办法》对集体建设用地(不含农民宅基地)实行使用权有偿和有限期流转制度,并对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定,这一做法被专家们称为“苏州模式”。

(3)集体建设用地入市调整阶段(严格入市)。1997年中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地,严格控制建设用地。苏州市政府于1997年10月出台了《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》。《意见》鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设,合理调整用地结构,并试行土地置换政策。

(4)集体建设用地入市发展阶段(开放入市)。2002年6月苏州市政府出台了《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》,进一步拓展流转的范围,明确集体建设用地流转最低保护价。2007年,常熟市根据上级文件精神,对新增工业项目使用集体建设用地的,同样实行公开交易。发展至今,符合市场经济规律且具备可操作性的集体建设用地入市管理机制初步形成。

2.2 我市集体建设用地流转情况的统计分析

2.2.1 集体建设用地流转面积分析

常熟市2004年至2013年集体建设用地流转面积为2.56万亩,其中工矿仓储用地2.55万亩、公共管理和公共服务用地128亩,未涉及住宅、商业等经营性用地,年流转面积总体呈现下降趋势。2004至2013年期间报省政府和苏州市政府批准通过“使改征”方式征收为国有建设用地面积为1.42万亩。

至2013年末,常熟市集体建设用地总量298251亩,其中乡镇企业用地65718.7亩,公共管理和公共服务用地4438.7亩,农村宅基地195772.3,其他建设用地32321.3亩。我市行政区域面积1276.31平方公里(1914465亩),集体建设用地占15.58%。建设用地总量为573196.35亩,集体建设用地占29.94%。

2.2.2 集体建设用地流转价值分析

2004至2013年全市集体建设用地流转转让面积为2.33万亩,合同金额33.69亿元,平均价格为14.4万元/亩;流转租赁面积0.23万亩,合同金额0.28亿元(该数据为租赁一年的合同金额),平均价格为18.2元/平方米/年。无论是流转转让还是流转租赁,价格总体逐年提高,流转转让从11万元/亩左右提高到23万元/亩左右,流转租赁从10元/平方米/年提高到23元/平方米/年。从抵押上来看,2009-2013年全市集体建设用地抵押2841宗次,面积49776亩,抵押值47.26亿元(以上数据包含同一宗地逐年办理续抵押重复统计情况)。

2.2.3 集体建设用地流转收益分析

目前,我市的集体建设用地流转的收益分配主要有以下两种模式:

一是由乡镇统筹使用模式。如我市梅李镇,集体建设用地流转收益和出让收入全部纳入镇财政预算收入,主要用于农村基础设施支出和镇村公用事业支出。

二是返还集体经济组织模式。如我市虞山镇,对于集体土地流转收益,作为补偿款形式全额返还所属集体经济组织,由集体经济组织统筹安排用于村级基础设施及公用事业。

2.2.4 集体土地流转对经济发展的贡献

近10 年我市供地总量为13.03万亩,其中集体土地流转面积为2.56万亩,占土地供

应总量的19.6%,有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。

2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系

2.3.1 二者区别

近10 年,我市集体建设用地流转面积2.56万亩、流转合同金额(不含流转租赁合同金额)33.69亿元、亩均14.4万元,国有建设用地出让面积9.28万亩、出让合同金额642.34亿元、亩均69.2万元;国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地,集体建设用地流转中主要为工矿仓储用地,如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地,供地面积为

6.32万亩,合同金额109.04亿元,亩均17.2万元。通过以上数据可以看出,集体建设用地同国有建设用地相比,数量相对较少,出让单价及合同金额相对较低,但若仅计算工矿仓储用地,则价格差距不大。

2.3.2 二者联系

集体建设用地是国有建设用地的有益补充。随着我市工业化进程的快速推进,国有建设用地市场越来越无法满足工业化进程需求,集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求压力,在节约集约用地,推动土地资源合理配置,维护农民利益并提高农民收入,实现城乡协调发展中发挥了重要作用。

集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。国有建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在,二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分,是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。目前,我市在工业用途前提下,两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易,其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等,还可以通过二级市场进行再流通。

2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析

在不断探索实践中,我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟,但在具体实施过程中,仍存在一些问题和瓶颈难题,制约了集体建设用地入市良性发展。

2.4.1 用途管制方面

集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提,严格按照城市总体规划确定的用途来使用。这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多年,但由于不符合土地利用总体规划,至集体建设用地不能进行流转;部分建设用地虽然符合土地利用总体规划 ,但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突,因此也不符合集体建设用地流转的要求,流转受限于用途管制。

2.4.2 价格实现方面

在现有制度框架下,集体建设用地使用权因无完全的“排他性”,并在交易、收益、用途等方面存在不足,导致集体建设用地的价值被束缚,其流转价格低于国有建设用地。但价格总体呈上升趋势,且差距越来越小。

2.4.3 抵押融资方面

目前流转抵押已基本实现同权同价,即“两种产权,一个市场”,国有、集体土地评估抵押值近似,处置风险在具体实务操作中可通过再次流转解决,但实务操作与现行物权、担保等上层法律、法规关于集体流转对象及清偿实现方式有一定冲突。

2.4.4 收益分配方面

我市立足于集体经济的可持续发展和农民的长远生活保障, 对集体建设用地流转的收益分配进行了积极探索,推行市、镇、村三级分成,较好体现了土地所有权者和使用权者的合法权益。但通过调研发现,在推行集体建设用地流转中,存在着重收益轻管理现象;在收益分配中存在着上收村民小组集体土地所有权为村集体经济组织或乡镇集体经济组织的现象。

3. 集体建设用地入市前景分析

3.1 中央关于集体建设用地入市的政策与要求

2003年以来,党中央、国务院先后多次下发一系列重要文件,明确集体建设用地流转、建设城乡统一的建设用地市场的政策。

2003年,中共中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)提出,“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题,降低企业搬迁的成本”。

2004年,国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),对集体建设用地流转的条件和范围首次进行了明确。

2008年,十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场。

2009年,中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发[2009]1号)对规范集体土地流转、加强农村建设用地管理等提出了具体要求。国土资源部出台《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号),强调规范集体建设用地流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。

2013年,十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建

设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

2014年,中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出,要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出具体指导意见,并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署,规范有序推进这项工作。

综上可以看出,中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确,并将其作为当前土地改革新的突破口,在2014年度重点推进、先行试点。当然,在具体操作上,由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经,也是一个十分复杂的系统工程,这项改革必然是一个长期渐进的过程,有众多难题亟待破解,在态度积极、大胆探索的同时也要步子稳妥、操作规范。

3.2 集体建设用地入市的现实需要

当前,集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力,它在一定程度上缓解了城市用地的压力,促进了城市经济的快速发展;另一方面促进了农村经济的发展,增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。

3.2.1 经济原因

随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加快,土地的价值越来越高,特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低廉,存在着越来越大的级差地租,于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象,成了土地流转活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业,由于建办时间较长,厂房已简陋破旧,存在安全生产隐患,加上集体租金偏低,迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金,通过建立和完善集体土地市场,从而带动建设用地的流转、厂房设施的改善和租金收入的增加。

另一方面,《土地管理法》规定,集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异,使得农村土地转用产生了可观的经济利润,而这些高额的土地收益中,流向农民的所占比重不高,不仅损害了农村集体土地所有人和使用人的权益,引起农民群众的不满,激发农村经济矛盾,而且也容易助长政府对征地的热衷,过度依赖“土地财政”。只有建立城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地与国有建设用地同权同价,才能提高百姓获益,有效破解城乡二元结构,推进新型城镇化健康有序快速发展。

3.2.2法律原因

我国《土地管理法》等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的,虽几经修订,仍与

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