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旧城改造策划中关于工业区升级改造的政策解读
篇一:武汉旧改政策解读
【开元观点】旧城改造策划中关于工业区升级改造的政策解读
2014-12-30毛惠
前言：
城市工业区一般由加工工业企业群组成，大部分是在优越的地理条件基础上逐步形成的。但随着城市发展，城市传统产业的工业聚集地随着城市的快速发展而呈现与城市环境格格不入的景象，原有工业区的工业厂房、配套设施、技术水平以及环境影响等均已无法满足城市功能与产业发展的要求。这些工业聚集区未来面临的变化不单是简单的厂房拆除和产业置换，而是牵涉到更深层次的改造利用、产业设计和功能更新。特别是牵扯到当地支柱型工业企业的改造，由于该工业区攸关整个城市的发展，必须慎重。于是，“退二进三”、“产城融合”等转变方式与理念应运而生。
从工业用地退二进三说起，“退二进三”提出于上个世纪90年代，是为加快经济结构调整，鼓励一些产品没有市场，或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业的一种做法。后来把调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重，提出一些企业从城市的繁华地段（二环路以内）退出来，进入城市的边缘（三环路）进行发展，也称为“退二进三”。
中国的工业企业升级改造经历了十余年的发展，经历了传统的技术升级到腾笼换鸟发展现代服务业几个阶段。从2007年佛山市委、市政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》全面实施和推进“三旧改造”工作，到如今“三旧”改造已上升为广东全省的发展战略。城市更新已成为城市发展运营过程中的热门词汇，其实际是一系列观念的转变，决策者们更多从城市形态和城市再造去考虑建设，从顶层设计考虑城市功能改善、文化品质提升、以及基础配套的完备，其背后的源动力来自于以土地为载体的产业发展升级转型，原有的工业企业生产方式和聚集特征已无法满足城市更新换代的要求。
因此，随着中国工业化的现代化发展，为推进产业转型升级、再造传统工业区的新时代活力，国家也相应提出《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》（国函〔2013〕46号）、《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）等指导性意见，为“三旧改造”、“退二进三”等政策的完善起
到了推波助澜的作用，各个省市也进行了积极响应。本文对工业企业升级改造有关政策进行摘要和解读，以期为城市更新改造的发展趋势研判提供一定参考。
一、对国务院办公厅《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》（国函〔2013〕46号）的解读
2013年3月，国务院以国函〔2013〕46号下发《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》，将95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区列入规划范围，从改造措施、产业发展、资金来源、土地政策等方面对纳入调整改造规划的城市给予相应的政策支持。
（一）改造措施支持
三种改造措施建议：武汉旧改政策解读。
1、城市中心地带的老工业区：整体搬迁改造，同步推进企业技术改造和改制重组。腾退土地用于现代服务业、公共服务设施、新型社区和公园绿地等。
2、不具备整体搬迁条件的城区老工业区：完善公共基础设施，加强企业技术改造，提升产业技术水平，大力推行清洁生产和安全生产。武汉旧改政策解读。
3、对达不到污染排放和安全生产要求的企业：依法责令搬迁改造。
（二）产业支持
产业发展方向：改造提升传统优势产业、培育发展战略性新兴产业、促进生产性服务业与工业融合发展、积极承接产业转移。
（三）资金支持
创新融资模式：支持投资公司或整体搬迁企业发行债券，鼓励建立专门股权投资基金，建立中小企业信用担保基金。支持商业银行在老工业基地设立分支机构，申请使用国际金融组织和外国政府优惠贷款。其中财政支持包括安排中央预算内投资支持改造，纳入资源枯竭城市中央财政转移支付范围。
（四）土地政策支持
土地政策优先考虑：编制下达年度土地利用计划时适当倾斜，企业原址调整为工业遗址或文物保护区的，要优先保障企业搬迁建设用地，优先考虑老工业基地工矿废弃地治理和土地复垦。
二、对国务院办公厅《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）的解读
《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）指出，要科学编制搬迁改造实施方案，推进企业搬迁改造，合理选择搬迁企业承接地，培育发展新产业，完善城市基础设施和公共服务设施，治理修复生态环境，推进城区老工业区棚户区改造，加强工业遗产保护再利用。
（一）改造措施支持
四种改造措施建议：
1、科学编制搬迁改造实施方案。城区老工业区所在城市人民政府负责组织编制搬迁改造实施方案，明确城区老工业区的搬迁改造范围及目标、功能布局、主要任务、重点项目、组织模式、实施进度、保障措施等。
2、推进企业搬迁改造。对城区老工业区企业视情况分别实施就地改造、异地迁建和依法关停等。
3、合理选择搬迁企业承接地。根据搬迁企业的产业类型、发展方向等条件，引导企业向具备条件的经济技术开发区、高新技术产业开发区等园区搬迁，推动产业集聚发展。
4、产业支持。以提升城市服务功能为导向，充分利用腾退土地，重点发展现代服务业。
（二）产业发展方向：
1、现代服务业；武汉旧改政策解读。
2、设计咨询、科技、金融、电子商务、现代物流、节能环保等生产性服务业；
3、鼓励发展文化创意、工业旅游、演艺、会展等产业；
4、商贸、健康、家庭、养老服务等生活性服务业；
5、战略性新兴产业和先进制造业。
（三）资金支持
创新融资模式：基础资产证券化(如经营服务收入、应收账款以及搬迁改造项目贷款等)；企业发行企业债、中期票据和短期融资券等募集资金，鼓励社会资本参与，合理引导金融租赁公司和融资租赁公司，安排城区老工业区搬迁改造专项资金及中央和地方国有资本经营预算资金。
（四）土地政策支持
土地优惠政策：因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，可采取协议出让方式，安排同类用途用地。改造利用老厂区、老厂房发展的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途，可采取协议出让方式供地；新增建设用地计划指标的优先，低效用地再开发试点。
三、湖北、四川、河南、山西等各省关于推进工业企业升级改造的实施意见
在国家的指导性政策下，各省也纷纷出台关于推进工业企业升级改造的实施意见，目前各省市的意见基本围绕国家宏观政策指引编制颁布，基本围绕企业盘活、产业升级、功能提升、环境建设、配套完善、改善民生等多方面、多元化推进老工业区搬迁改造：改造措施采取分类施策的原则，针对不同现状的企业情况分别实施就地改造、异地迁建和依法关停等方式；产业发展方向支持产业升级转型，构建产业集群、产业链条，鼓励发展生产性服务业、生活性服务业、文化创意产业；资金筹措倡导渠道多元化，鼓励企业自主筹措资金改造、鼓励社会资本参与，同时政府加大财政支持。
同时，从国家到省市，为积极支持工业企业转型升级，在融资方式上也进行了说明或提出新的做法：
湖北省：财政支持以保障措施增加财政资金支持，加强专项资金支持力度，统筹兼顾搬迁企业利益。
四川省：改造思路以企业搬迁和园区建设统筹兼顾，老城区发展和新城区建设同步考虑，融资平台搭建银政企融资对接平台。
河南省：改造范围将城区老工业区零星棚户区、城中村改造统一纳入棚户区改造范围，争取国家开发性金融等政策支持。改造模式提出政府主导、企业运作、市场化运营的改造模式。
山西省：融资渠道以城镇化建设基金参与改造，支持城投公司、项目建设企业发行企业债券融资，鼓励国家开发银行及有关大型商业银行提供资金支持。
随着我国新型城镇化发展、中心城区工业企业搬迁改造和产业升级需求，未来各省市、区县将会进一步针对工业企业转型升级出台针对性的实施办法与管理条例，同时对于实施主体规范化、融资渠道多元化、产业发展多样化提出了更高的要求。工业企业升级改造将在城市更新改造、产业园区升级发展过程中扮演越来越重要的角色，承担着实现城市区域功能与产业活力的重任。（作者：开元地产咨询有限公司土地开发事业部 毛惠)