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试析晚清捐纳的失控
篇一:道光,捐纳制度
原发期刊：《社会科学辑刊》2005年第2期
【经济史】试析晚清捐纳的失控
捐纳,是一种卖官鬻爵的制度。按清制,捐纳分为暂行事例和现行事例,暂行事例可捐实官,为现行事例,如捐贡监、虚衔、封典等。研究清代捐纳的文章不少①,这些文章介绍了有清一代捐纳的概况,强调了捐纳作为一项弊政,弊多利少,给清代尤其是晚清的吏治民生带来了巨大的危害,却忽略了晚清捐纳特有的时代特征,不能很好地说明晚清捐纳的危害为何如此巨大。为了弥补前人研究的不足,笔者着重分析晚清捐纳失控的层面及其影响,敬请方家指正。
一、晚清捐纳的失控
清代前中期,由于军需、赈荒、河工等需要,曾多次举办捐纳事例,如康熙朝曾先后开捐近30次,雍、乾两朝开捐纳事例共13次。〔1〕虽然在捐例中也出现了一些官吏贪污中饱、捐员冒名顶替的违法现象,但当时规模较小,且清廷对捐纳弊端防范甚严,加上吏治较为清明,捐纳事例的开办基本上被控制在不伤国体、不伤名器的范围以内,“盖初创之际,纳粟纳驼,尚称便利,既有裨于国用,复无伤于大体”〔2〕。而到了清代中后期,尤其是太平军起义以后,捐纳逐
步失控到无以复加的地步,主要表现在以下几方面:
(一)捐纳规模的失控
咸丰以前,清廷所开捐例以嘉庆、道光两朝为最滥,魏源曾说过,“乾隆六十年间,止川运一次,不及嘉庆以来十之一”〔3〕。与嘉道两朝相比,晚清捐例的规模更是空前。
从实官捐例持续的时间上来说,为了镇压太平天国运动,清廷在咸丰元年曾开设筹饷事例以筹集军费,定限一年,但实际上却一直开办到光绪年间,前后延续了近30年。光绪五年,鉴于该例时间长久,规模庞大,弊窦丛生,才停止了筹饷事例。光绪十年以后,由于海防、河工等筹款需要,朝廷又先后开设海防事例、郑工事例、新海防事例等捐例。从咸丰元年到光绪二十七年朝廷明令永远停止实官捐例的近50年期间,几乎年年开捐。为了更好地招徕捐纳人员,还不断降低捐银数额,使得捐纳的规模愈发失控。
捐纳人员的数量是衡量捐纳规模的一个重要指标。根据《剑桥中国晚清史》的记载,在太平军起义之前,110万名有功名和官衔的人当中有35万人是捐纳者,占总额的32%,而在太平军起义后,145万有功名和官衔的人当中有53万人是新近捐纳的,占总额的36%,比太平军起义前多了一半。在官吏和有官衔的人当中,捐纳者的比例更高达66%。〔4〕这从一个侧面反映了晚清道光,捐纳制度。
捐纳规模的冗滥不堪。
(二)捐纳程序的失控
为了保证捐纳人员的质量并杜绝弊端的发生,捐纳人员在报捐之前要“由原籍地方官查具身家清白册„„取具族邻甘结,依限造报”〔5〕,并亲自到指定地点呈缴捐银。但在晚清,吏治腐败,一切定制都可以用钱打通关节,晚清的捐纳人员可不必亲自料理报捐事宜,其方法有二,一为交给熟人办理,另一方法则委托一些旧式金融机构代办。这样的金融机构在北京即有十多家,如宝隆堂、永泰公等〔6〕,它们的主要业务是向捐纳人员借债,代捐纳人员交纳捐 银并办理某些手续。这些中介者越俎代庖的行为,方便了捐纳人员,却使捐纳事例在报捐程序上进一步失控。
就收捐者来说,在清代前期,捐纳人员到何处报捐,因时因事而异。到了乾隆时期,鉴于地方舞弊事件时有发生,清廷就愈来愈倾向于由户部主持捐纳事宜,“在上者非不得已,不愿假借于督抚之手,故乾嘉间事例,概由中央包揽,诸臣有请于当地捐纳者,多加驳斥”〔7〕。到了晚清,国家多事,清廷遂放宽了对各省收捐的限制,“时内则京捐局,外则甘捐、皖捐、黔捐,设各局遍各行省”〔8〕。
伴随着各省捐局的设立,各省填发执照的权力也得以扩大。执照是捐纳人员报捐的凭证。填发执照的权力掌握于户部,这虽有利于中央直接控制捐纳事宜,但由于路途遥远,往户部填发执照颇费时日,打击了捐纳人员报捐的积极性。太平天国运动兴起以后,为了更好地筹集捐资,地方开始获取填发执照的权力。据载,雷以讠咸办理江北大营粮台时,筹措经费困难,便“疏请空白部照,劝民捐输,随时填发”〔9〕,结果报捐人员踊跃,筹集经费较为顺利。此后数十年各省填发执照的权力有增无减,初为贡监、虚衔等现行事例执照,到光绪二十年“实官执照亦可在外填收,限制遂宽”〔10〕。
(三)捐纳人员流品的失控
捐纳虽是一种卖官行为,却并非人人都可捐官,如盗匪、仆隶、倡优等人一般不准报捐,商人虽可报捐,但往往受朝廷猜疑、抵制。道光年间,某商人报捐知府并获得实缺,道光帝接见他时,知道他是商人出身,便将他革职,并退还捐银,“汝原是做买卖的,做官恐做不来,还是去做买卖的好”〔11〕。但咸、同以后,捐例泛滥,捐纳人员的流品愈发失控。商人捐官到处可见,甚至还出现“并闻有众商伙捐,一人出名赴官,众人随同牟利”的丑陋现象。〔12〕除商人外,以前一直不准捐纳的仆隶等人,亦可趁晚清捐纳失控之际,捐钱买官,“近日捐班流品太杂,竟有市井、驵侩及劣幕、蠹书、土痞、无赖、舆台、仆隶之徒亦皆张罗杂凑,溷入仕途”〔13〕。捐纳人员流品的失控,进一步降低了晚清官僚队伍的整体素质。
(四)捐纳人员铨选的失控
全国各级官吏的选用,叫做铨选。清代捐纳人员的铨选和正途出身人员一样,先到吏部注籍候选,再由吏部根据其籍贯、职位等按月抽签,分发到指定地点听候任用,是为候补。这种铨选方式带有一定的偶然性,对于全体捐纳人员来说,也不失公正性。到了晚清,捐纳人员众多,铨选失控,捐纳人员从候选到候补再到获得实缺的过程中,金钱等非公正因素的作用越来越重要。
在候选到候补的过程中,大捐花样成风。花样是指捐纳人员捐官后,为使自己的候补班次较优,或者铨补时间缩短,再出钱去捐自己所需要的项目。晚清的花样项目很多,曾先后开增过分缺先、本班优先、分缺间、不积班、新班遇缺等诸多项目。不同项目的花样有着不同的铨选作用和不同的捐价,一般来说,捐价越高,铨选作用也就越大,如同治年间的新班遇缺先,以十成实银报捐,成本较大,但就铨选来说,“序补五缺一周,先用新班遇缺先三人,然后新班遇缺及各项轮补班各得其一”〔14〕,因而很受捐纳人员的欢迎,而那些不捐花样的捐员获得官缺的机会则微乎其微。
从候补到获得实缺,花钱打通官场各项关系必不可少。晚清大兴捐例,使得候补官员众多,以四川省为例,从知府、知州到知县的正印官不过五十九缺,“同治初,奉部牒来候补者千有余人;捐纳者十之六,军功者十之三,科甲十之一耳”〔15〕。面对这种缺少员多的局面,以捐纳人员为主的候补官员不得不争相钻营,“至各省候补官员拥挤不肖者专以逢迎奔竞为能,而真才反多沉滞”〔16〕,这些人一旦获得实缺,便大肆贪污中饱,连本带利地收回捐官成本。
二、捐纳失控的原因
捐纳在晚清失控到如此地步,是与晚清特定的经济政治形势紧密相关的。
(一)晚清严重的财政危机是捐纳失控的主要因素。
清代前中期,国家鼎盛,财力尚可自给,能把捐纳控制在一个既有济于军需、又不伤大体的范围以内。但乾隆以后,财政状况趋于恶化。户部存银数是朝廷财政状况好坏的晴雨表,乾隆五十四年,户部存银数尚有6000余万两;道光三十年,只有800余万两;到咸丰三年六月,户部结存的正项待支银仅余227000余两。〔17〕咸丰以后,晚清虽多了厘金税、海关税等大宗收入,而额外支出也更为惊人。大规模的国内外战争所承担的军费开支及其相关的巨额赔款耗尽了晚清财政的活力,其中,甲午战争的失败使得清政府被勒索了2亿3000万两白银,这相当于当时晚清全年财政收入的3倍。此外,洋务的开办从60年代到90年代“约花费了4500万两左右的国库经费”〔18〕,同光年间新增的“各省防军、练勇凡三十六万余人,岁需饷银二千余万两”〔19〕。就财政收支来说,“同治末年的收入总数,共约六千多万两„„盈虚相抵,较道光前尚
多两千余万两,而入不敷出,常在千万两以上”〔20〕。同治朝素有“同治中兴”的美誉,尚收不抵支千万两以上,晚清财政上的窘迫可见一斑。为此,晚清政府想方设法搜刮钱财,大兴捐例应运而生。
（二)地方督抚权力的扩大是捐纳失控的重要因素
咸丰以后,在镇压太平天国和兴办洋务的过程中,地方督抚的权力得到扩大,这一政治格局的变化对晚清捐纳的失控产生了多方的影响。
地方财权的扩大诱发了捐纳规模的失控。“是清末中央势弱,地方权重„„各省既截留拨款,乃不得不恃捐纳为抵补之费”〔21〕,以海防捐为例,光绪元年曾从粤海等关的四成洋税和江苏等省的厘金税下提取400万两海防经费,但地方拖欠很多,“通盘牵算,岁入不过二百九十余万两左右”〔22〕,这迫使中央在光绪十年开海防事例以弥补海防经费的不足。此外,地方督抚或为增加地方财政收入、或为从中渔利也请求开捐或者延长捐例期限,筹饷事例长久不能停止与此不无关联,为了停止筹饷事例,光绪五年的停捐谕令特别强调指出,“该督抚等自能仰体朝廷澄清吏治之意,不致轻听局员,率请展限,希图延宕”〔23〕。
捐纳中各级官吏渎职、舞弊行为的盛行与各省督抚权力的扩大也有很大关系。国家对各级官吏本有较为完善的考核制度,但到晚清却流于形式,与此相对应的是,地方督抚人事监察、任免的权力得到扩大,“时督、抚权宜行事,用人不拘资格,随时举措,固不能以大计常例绳其后也”〔24〕。然而,地方督抚大员大多怠于吏政,不能留心察看,甚至同流合污,“不肖官吏视为利薮,未充公府,先饱私囊„„大吏岂尽罔觉,知情放纵,上下分肥”〔25〕,这使经手捐纳的官员得以肆无忌惮地徇私舞弊:“经者不能空劳而无获,则多方需索。闻报效万金,其营谋关通常三数千金不等。”〔26〕这不仅使得皂隶等人蒙混捐官,还使得捐纳人员的数量经常莫名其妙地增多。如道光末年,清廷为镇压太平军起义,曾两次设捐,“仅收二十四万余两,而人数竟有一千二百余员”,同年的广西米石捐输中,“计收米合银共只十万九千余两,其人数竟达四百数十万余员”〔27〕,令人费解不已。
(三)晚清捐纳市场的疲软
晚清政府长时期地开办捐纳事例,导致捐纳人员众多,铨选困难,再加上捐纳章程变更纷繁,严重挫伤了捐员报捐的积极性,“名器重,虽虚衔亦觉其荣,多费而有所不惜。名器轻,则实职不难骤获,减数而未必乐输”〔28〕。捐纳市场的疲软迫使政府一再优惠捐纳条件,如降低捐银、简便捐纳程序、放任捐纳流品等,以便继续吸引捐资。以商人捐正印实缺官为例,同治元年,朝廷应御史裘德俊的请求,曾禁止商人捐正印实缺官,但最后因报捐人员不多、官爵滞销而不得不取消禁令,“寻部臣言捐生观望,有碍饷需,诏仍旧制”〔29〕。在捐纳市场疲软的条件下,
晚清政府不顾一切地卖官敛财使得捐纳事例的规模、程序、流品、铨选等只能沿着越捐越失控的既定轨道发展。
三、捐纳的失控对晚清政权的影响
(一)捐纳的失控使晚清吏治愈加败坏
大批品行不良、行政素质低劣的人跻身于晚清官僚队伍,这些人“类皆委琐嗜利,具有心计,操狭望奢”,为了获得实缺不惜成本,或捐花样,或贿赂上司,“一旦踞于民上,巧取豪夺,恣意诛求”,祸国殃民。对此,部分有识之士表示了极大的不满,屠仁守严正指出,捐例“有资格之限,有认识之结,有加倍加五捐复之例,有加倍半不准捐复之条,所以多其防闲,亦为深杜流弊。若可扫而空之„„又安用此纷纷条例为也”〔30〕。冯桂芬更是痛言:“近十年来,捐途多而吏治益坏,吏治坏而世变益亟,世变亟而度支益蹙,度支蹙而捐途益多,是以乱招乱之道也。”〔31〕
(二)捐纳的失控大大弱化了捐纳敛财的功能
晚清长时间地大兴捐例,使得官爵的卖价愈卖愈低,乾隆年间,每年贡监、封典、杂职捐收有300万两,晚清捐例折减,所获的收入只有约150万两。至于实官的打折更为厉害,根据许大龄《清代捐纳制度》记载,咸丰元年办筹饷例,照道光朝的酌增常例减银一成;到四年筹饷例时,再减三成,只合原来例定银数的60%;办郑工例时,照筹饷例银数减四成,只合原来例定银数的36%;而到江防例时,四品以上按筹饷四成银数上兑,合原先例定银数的24%,五品以下按筹饷例三成实银上兑,只合原先例定银数的18%。〔32〕再加上捐纳过程中的私行减折,可以说,捐纳虽滥,而所筹的资金却相当有限,“名为一成二成,覆其实银,到部不过数厘。且即此数厘之中,有书吏之费,有局员之费,除捐铜一局外,其余外省捐输足恃以济饷者,恐寥寥矣”〔33〕。 捐纳敛财功能的弱化还表现为筹款数额的不断减少。为了更好地说明问题,我们不妨考察一下直隶一个省份在相近年份所收捐数的变化情况。光绪十二年二月以前,直隶省所收一年的海防捐数额达到150余万两,此后一年多时间所收的捐数却只有60余万两〔34〕,再后所收的郑工捐数额更少,“迄今已将两年,仅收银四十余万两,近且每月不过数千两至千余两不等”。李鸿章认为捐数的减少是由捐员过多所造成的:“细求其故,实缘郑工与海防捐两途,捐纳人员各项拥挤,选补无期,以致观望不前。”〔35〕由此可见,一个失控的捐纳并不能够给晚清财政以多大支持。
(三)捐纳的失控扰乱了国家正常的人事制度,动摇了国家的统治基础
科举正途人员是维系清朝统治的主要支柱,“清制,入官重正途。自捐例开,官吏乃以资进。其始固以搜罗异途人才补科目所不及”〔36〕。可到了晚清,捐纳人员众多,严重影响了科班人
清朝道光帝旻宁
篇二:道光,捐纳制度
清朝道光帝旻宁
道光帝，名旻宁，为嘉庆帝颙琰第二子。生于乾隆四十七年（1782）。
幼时“从编修秦承业、检讨万承风先后受读，又与礼部右侍郎汪廷珍、翰林侍读学士徐颋朝夕讲论”①，同时习学骑射。史载旻宁十岁时，随乾隆帝行围威逊格尔，竟能引弓获鹿。乾隆帝十分高兴，赐与黄马褂和花翎，并咏诗记其事。嘉庆四年（1799），嘉庆帝“尊建储家法，亲书上名”，缄藏于匣②，旻宁成为内定的皇嗣。后来在嘉庆十八年，爆发了由李文成、林清领导的天理教农民起义。在宫内一些太监的内应下，近百名义军分两路攻入紫禁城，“入内右门，至养心殿南”。当时，嘉庆帝“秋狝木兰”，不在京师。旻宁“御枪毙二‘贼’，余‘贼’溃散，乱始平”③。嘉庆帝称他“有胆有识，忠孝兼备”。旻宁谢恩奏言：“事在仓猝，又无御敌之人，势不由己，事后愈思愈恐。”④这一年，旻宁被封为智亲王。嘉庆二十五年（1820）七月，嘉庆帝病逝于避暑山庄，旻宁即帝位，以翌年为道光元年。
道光帝在位凡三十年，为挽救清皇朝的衰败，他很想作为一番，重整朝纲，使清朝振作起来。
① 《清史稿》卷17《宣宗一》。
② 《清史稿》卷17《宣宗一》。
③ 《清史稿》卷17《宣宗一》。
④ 《清史稿》卷17《宣宗一》。
第一节改革漕运、盐政，开禁采矿
清中叶以后，社会经济中积弊丛集，其中尤以漕运和盐政问题最为严重。漕运为“天庚正供所关”，盐政则关系到国家重要的财政税收。这两方面的问题，不能不引起道光帝的关注和重视。
有清一代，漕政“病官病民”，弊端丛生。在漕粮的征收、交兑、运输、入仓的过程中，且不说办漕官员如何贪污中饱、属下吏员巧取横索，就说南粮北运，专恃运河，而运河河道已变得淤浅，一遇大水还成大害，南北运输不能畅通无阻。道光四年（1824），江南高堰漫口，清水宣泄过多，高宝至清江浦一带，河道节节浅阻，船只不能畅行，漕运再度紧张。有人奏请引黄入运，添筑闸坝，终因黄河水夹带大量泥沙淤积于河床，漕船仍不能通行。道光帝决计革除漕政积弊，有效地解决漕运问题。自元至明，海运之法，行之有效。清代嘉庆时，也曾试行。后来由于部分廷臣及主持漕运的胥吏以风涛、“海贼”等理由加以反对而一直不能实行。道光帝在廷臣“有谓可以试行者，亦有谓断不可行者，迄无定见”时，提出了自己的看法。他认为，江苏苏、松、常、镇，浙江杭、嘉、湖等府属，滨临大海，商船装载货物驶至北洋，在山东、直隶、奉天各口岸卸运售卖，一岁中乘风开放，每每往来数次，“似海道尚非必不可行，令两江总督魏元烺、漕运总督严检、江苏巡抚张师诚、浙江巡抚黄鸣杰等各就所属地方情形，“广谘博采，通盘经划，悉心计议，勿存成见”，将海运之事“一一熟筹”①。但是，这些官员不愿承担海运风险，均以为海运窒碍难行，仍主张采用“引黄济运”，盘坝接运的办法。这种办法实行的结果，不仅不能从根本上解决漕运问题，还虚耗了大量资金。道光五年六月，道光帝分别给阻挠海运、又拿不出漕运办法的大学士孙玉庭及江浙有关地方官员以革职、降级、调用等处分，改派琦善为两江总督，并任命勇于改革、政绩卓著的安徽布政使陶澍为江苏巡抚，命他们切实筹措海运事宜。陶澍亲赴上海勘察海运的可行性，然后上奏，主张海运漕粮。道光帝同意试行，并于上海设立海运总局，由江苏派遣官员管理，在天津设立分局，由朝廷派遣官员验收。海运计划确定以后，陶澍再次亲赴上海督办。道光六年二月初一日，第一批海运船只，装载漕米一百二十三万三千余石扬帆出海了。海船自吴淞口出十滧，东向大洋至佘山，北向铁槎山，历成山，西转芝罘岛，稍北抵天津，总计水程四千余里①。道光帝派遣朝廷重臣赴津验米，米色滢洁，且时间缩短，运费低廉。此后，继
续由海路运送漕粮。至六月初，江南漕米全部运完。道光帝实行海运漕粮，当时不失为明智之举，然而，由于各种保守势力的反对，他并没有能坚持实行下去。
清代盐法，大率因明制，各省行盐循用纲法，招商认窝（产盐地），领引办课，引从部发，遂使盐业之利尽归盐商。各盐商层层盘剥，兼之各省官绅皆视盐务为利薮，或藉口办公巧为侵蚀，私取规费。积习成弊，积弊成例，致使私盐充斥，官引滞销，国与民交受其困。道光时，盐业困顿凋蔽，愈益严重，而当时两淮之盐，销区最广，商疲课绌，积弊亦最深。道光十年，两江总督陶澍以淮盐疲蔽已极，屡陈积弊情形，并请删减浮费，停缓摊补。不久，道光帝批准实施了革新盐政的措施，将两淮盐政裁撤，其盐务改归两江总督管理，以一事权。道光十三年，推广实行票盐制。
① 《清朝续文献通考》（一）卷77。
① 《清代七百名人传》（上）《陶澍》。
所谓票盐制，即于场区适中地点，设局收税。无论什么人，只要照章缴纳税课，即可领票运盐，在限定的地域范围及规定的期限内自行贩卖。票盐制革除了专商专岸之弊，改变了过去盐商垄断盐利的局面，国家则可收化私为官之益。由于票盐制手续简单，官吏无由侵扰，成本减轻，商人因而争相经营。票盐法于道光十二年首先在淮北地区三十一个州县实行，效果十分显著，不到四个月，清运三十余万引（一引为四百斤）场盐运销一空。票盐制广为推行后，私盐不禁自绝，官盐畅销无阻，盐课成为国家财政一大收入。由于票盐法行之有效，时论皆以改引行票为救弊良策。
票盐法行之有效，实为利国利民之举，但同样受到和过去行盐之法利害相关的各种势力的反对，道光帝因推行票盐法阻力重重，也不得不使盐政的改革半途而废。
清代前期，从康熙中叶到乾隆中叶，曾采取了开放矿禁的作法，使中国的矿业有了一个较大的发展。但自乾隆中叶以后，由于阶级矛盾的尖锐，清廷经常以“开矿聚集亡命，为地方隐忧”为由，不断下达一道道“严行封禁”、“永远封禁”的命令。嘉庆帝时仍延续这一政策，强行封禁了一批开采的矿山，对要求允准开矿的官员和承办开矿的商人严加申斥，对一批朝廷获利甚多，及事关鼓铸大局的铜、铅等矿的开采，则由朝廷和地方官府严加控制。这种政策，使国家大利坐弃，民生日困。道光帝即位之初，仍企图实行这种政策。道光六年，他曾以畿辅重地，有碍地脉风水为由，禁止商人于宛平等五州县开采银矿。道光二十四年（1844），他对开矿有了些新认识，在一道上谕中明确地指出：“自古足国之道，首在足民，未有民足而国不足者，天地自然之利，原以供万民之用。”道光二十八年，他又在另一道上谕中称：“开矿之举，以天地自然之利，还之天下，仍是藏富于民。”①“足国之道，首在足民”，“藏富于民”，这种观点的提出，表明道光帝在治国之道上的一种真知灼见。道光帝同时以实际措施鼓励开矿。他对藉口办矿“累民扰民”，“人众易聚难散”而反对开放矿禁的官员进行劝导，告诫他们不能“因噎废食”。他严饬地方官员不得“畏难苟安，托词观望，游移不办”②。他又根据过去官办矿政，“官吏因缘为奸，久之而国与民俱受其累”的弊病，提出“官为经理，不如任民自为开采”。由此看来，道光帝对开矿一事，提倡颇力，措施亦得当，这对当时矿政建设大有裨益，百姓生活亦称方便。道光,捐纳制度。
① 《清朝续文献通考》（一）卷43。
② 《清朝续文献通考》（一）卷43。
第二节矫正奢靡风尚
从乾隆时始，上自乾隆帝，下至官僚地主和满族贵族，奢靡成风，愈演愈烈，对人民的巧取豪夺有增无减，阶级矛盾日益尖锐。为了挽救清朝统治危机，道光帝在即位之后，力图
遏止奢靡之风，使整个社会能黜华崇实。他一即位，便颁发声色货利论，力图说明声色“常人惑之害及一身，人君惑之害及天下”③的严重危害，表示要谨遵嘉庆帝不迩声色之谕，力崇节俭，返朴还淳，告诫觉罗子孙身体力行，概从朴实，勿尚虚文，竭力倡导在皇族、满族贵族中恢复满洲淳朴旧俗。道光二年（1822），他规定在皇子皇孙指婚其福晋后，“父家置备装奁，不得以奢华相尚，一概务从俭约，复我满洲旧俗。将来进呈装奁清单，如有靡丽浮费之物，经朕看出，不惟将原物发还，并加以议处”①。道光十四年九月，他在观看八旗前锋护军各营章京步射时，发现各章京一体穿用蓝色袍服。他对这种“竞尚虚文”的做法极为不满，令管理八旗各营大臣晓喻所属官兵，“嗣后遇有射布耙及引见人员，惟期骑射娴熟，弓箭齐整，所穿袍服，细布俱可，不必再拘颜色..操练衣服毋尚奢华”②。他又命八旗兵丁习射时俱穿用布衣布靴，不准穿用缎，六品以下旗员平时只准穿用布衣布靴，亦不准穿用缎。如有违反者，除将旗员本身斥革外，必将该管大臣严加惩处。
当时，社会奢靡之风无过于河工者。清朝漕运依赖运河，历朝十分重视河政。国家每年靡帑数百万，真正用于工程之费不及十分之一。其余仅供河吏挥霍而已。河督的奢侈，有帝王之所不及者，如宴客集天下之珍馔，为烧一碗猪肉要杀五十余口猪，取其背肉一脔，余皆弃之。一盘驼峰肉，必得杀三、四峰骆驼。参加河督宴会的人，很少有能终席者，因每次宴会往往历经三昼夜而不能毕。除了河吏的挥霍而外，过往官员、举贡生员等等皆欲染指分肥。新翰林携朝臣一纸书信谒总督，万金可咄嗟至；举人、拔贡携京员一纸书信谒库道，千金可立至。道光帝对此早有所闻，于道光二十四年下达上谕，严行禁止过往官员及举贡生监幕友人等分肥饱己私囊的卑污行迹。他说：“河工银两，丝毫皆关国帑，河员承领钱粮，均有购料修防之责。傥过往官员、举贡生员、幕友等视为利途，纷纷前往，该员等焉有自己出赀之理？无非滥请支领，克减工程以为应酬之费，于河务甚有关系，不可不严行禁止。”①他命令南河总督潘锡恩对上述不法行为“一律严禁，嗣后查有持信往谒意在干求者..即将其人暂行扣留，指明参奏。其有向道厅求助，业经帮助银两者，即一并参办。”又令两江总督明查暗访，“倘此后仍有前项情弊，该河督未即举发，即行单衔奏参，庶几惩一儆百，力挽颓风”②。一纸上谕能不能力挽颓风做到弊绝风清，自当别论，但道光帝力挽奢靡之风的态度是坚决的。当然，随着整个封建制度的腐朽，要彻底解决封建官吏、满洲贵族、地主阶级中奢靡风气是不可能的。
③ 《清朝续文献通考》卷63。
① 王先谦：《十二朝东华录（道光朝）》卷2。
② 《十二朝东华录（道光朝）》卷8。
① 《十二朝东华录（道光朝）》卷11。
② 《十二朝东华录（道光朝）》卷11。
第三节整顿吏治
吏治的腐败是封建制度腐朽的必然产物。清中叶以后，吏治的腐败更甚于前代，这是清朝走向没落的突出表现。究其原因，其中与清代公开推行的捐纳制度有关。公开卖官鬻爵，使得仕途更加混乱，贿赂公行，官吏贪鄙成风，产生了大批腐败、昏瞆的官吏和骇人听闻的贪污现象。道光帝即位后，深知吏治腐败所带来的严重后果，感到有必要加以整饬。道光二年（1822），他下达谕旨：“嗣后现任官员不准加捐职衔，著为例。”③这表明道光帝起初是打算废除捐纳弊政的。然而，后来由于国势的衰弱，尤其是国家财政的匮乏，他又无法摆脱财政困境，不得不仍旧求助于捐纳制度。自道光七年始，捐例大开，二十二年后，各省遍开捐例。至末年，两粤用兵，军需浩繁，于是，各省又遍设捐局，绅民凡纳银者，本人皆可补官铨选，而国家也得到一点财政补贴。从此捐纳泛滥成灾。道光帝虽迫于财源枯竭大开捐例，但他对通过捐纳取得官职的人，内心深为厌恶，对其戒备尤深。他曾多次向一个外放官员披
露心曲：“捐班我总不放心，彼等将本求利，其心可知。”“我最不放心捐班，他们素不读书，将本求利，廉之一字，诚有难言。”他要这个外放官员到地方以后，务必留心察看，发现捐纳人员胡作非为，即上奏朝廷。他表示：“汝等一经奏到，或勒休，或送部引见，我断没有不依的。”①清代京官和地方府厅州县各级官员各有生财之道。京官依赖外官之馈赠，外官则以俸廉不敷办公为辞，依赖种种陋规，浮收勒折，科敛民财。一些膏腴之地，每岁陋规多至二十万。各级官员“箕敛溢取之风日甚一日，而闾阎之盖藏概耗于官司之朘削，民生困蔽”②。道光帝企图对各地陋规加以整顿，首先从直隶开始。道光元年，他命令直省督抚督率藩司，“将所属陋规逐一清查，应存者存，应革者革”，“奏定之后，通行饬谕，如再有以赔累为词，于此外多取于民者，一经发觉，即行从重治罪，不稍宽贷”③。但是，此谕下达不久，即“朝有诤臣”，“连章入告”，道光帝只好明降谕旨，停止清查直省陋规，使得这一措施半途而废。
为了整顿吏治，道光帝还对那些年老昏愦、诸疾缠身而又恋栈不肯退位者加以罢斥。云贵总督伯麟，年逾七旬，素患骨疾。道光帝将其调离总督任所，授以协办大学士衔，供职京师。回京不久，伯麟即要求外放，随即遭到道光帝严厉申斥：“知总督之养尊处优，而不知任大责重。以伊衰暮之年，使加以简任，尚安望其称职？”他认为伯麟“欲以要君之举，坚其恋栈之心”①，故毫不留情地将伯麟休致。
③ 《清宣宗实录》卷38。
① 张集馨：《道咸宦海闻见录》。
② 《十二朝东华录（道光朝）》卷1。
③ 《十二朝东华录（道光朝）》卷1。
① 《十二朝东华录（道光朝）》卷2。
第四节禁止鸦片走私与贸易
清中叶以后，鸦片烟毒的泛滥已成为严重社会问题，故雍正七年（1729），清廷即公布禁吸鸦片之命令，乾隆时严定国内商人、侍卫、官吏等不得贩卖鸦片，违者处以徒刑。嘉庆一朝，禁令屡颁，对吸食贩卖者的刑罚亦不断加重。然而，由于清皇朝的吏治腐败和外国鸦片烟贩子的破坏，纸纸禁令，形同具文。到十九世纪三十年代，鸦片趸船揽储于外洋，快蟹、扒龙等艇飞棹走私，吸食大小窑口潜藏于内地，吸食者遍布城乡各地，上自官府缙绅，下至工商优隶，以及妇女、僧尼、道士，在乡吸食。鸦片烟毒，危害生灵，“势将胥天下之编氓丁壮，尽为萎靡不振之徒”②，野有游民，国无劲旅，这是多么令人怵目惊心的情景！道光帝即位伊始，连连发布严禁鸦片的命令，查拿烟贩，禁民吸食，对地方官查拿鸦片不力者，订立议处失察条例，严饬地方官晓谕居民，不准私种罂粟，防止鸦片蔓延。道光十一年，他又命两广总督李鸿宾等“确加查核，如何使烟土不能私入，洋面不能私售..务将来源杜绝，以尽根株，勿令流入内地，以除后患”①。十二年八月，又谕令各省督抚提镇严禁陆路水师将弁兵丁吸食鸦片。但是，这些禁烟措施并未能遏止鸦片流毒的汹涌泛滥。清统治集团内部禁烟、反禁烟的斗争日益激化。
道光十六年（1836）六月十日，太常寺卿许乃济在上奏的《鸦片烟例禁愈严流弊愈大亟请变通办理折》中，提出弛禁主张，要点有三：一、鸦片烟例禁愈严，流弊愈大。解决的办法是，“仍用旧例，准令夷商将鸦片照药材纳税”。为防止白银外流，“入关交行后，只准以货易货，不得用银购买”。二、“文武员弁士子兵丁等，或效职从公，或储才备用，不得任令沾染恶习”，“其民间贩卖吸食者，一概勿论”。三、“宽内地民人栽种罂粟之禁”，“内地之种日多..外洋之来者自不禁而绝”②。许乃济的主张徒有禁烟之名，实为鸦片流毒推波助澜。道光帝对许乃济的主张，未置可否，只是发交两广总督邓廷桢，要他对此发表意见。身居烟毒渊薮的邓廷桢，竟支持许乃济的主张，认为“所请弛禁变通办理，仍循旧制征税，系为因
时制宜起见”。他建议“准照原奏”③。许乃济的弛禁主张，除得到邓廷桢的附议外，“举朝无继言者”，而反对者的奏折却纷纷上达。其中礼部侍郎朱樽、兵科给事中许球、江南御史袁玉麟的三份奏折，充分揭示了许乃济主张的荒谬，对道光皇帝产生了明显的影响。这以后，道光帝多次谕令广东、直隶、山东、江苏、浙江、福建等沿海各省督抚并各海口监督，随时随地认真稽查，防止纹银偷漏出洋和鸦片走私入口，驱逐趸船，拿办窑口。道光十八年，鸿胪寺卿黄爵滋上达著名的《请严塞漏卮以培国本疏》，提出严禁主张。其中最为重要之点，是提出以死刑来惩治鸦片吸食者。对于吸食鸦片的文武大小官员，如若逾限吸食，即是“以奉法之人，甘为犯法之事，应照常人加等，除本犯官治罪外，其子孙不准考试”①。对吸食鸦片者以死罪论处，这还是发言盈廷的历年条奏中的第一次。
② 《筹办夷务始末（道光朝）》卷3。
① 《十二朝东华录（道光朝）》卷6。
② 《筹办夷务始末（道光朝）》卷1。
③ 《筹办夷务始末（道光朝）》卷1。
① 《筹办夷务始末（道光朝）》卷2。
道光帝得到这个事关重大的奏折，立即命令各省督抚各抒己见，妥议章程，迅速具奏。在一年时间内，各省督抚纷纷遵命发表意见，其中绝大多数对黄爵滋的主张持反对态度。他们有的打着“圣朝宽大，不事峻法严刑”的旗号，反对重治吸食者；有的打着“清其源”“扼其流”的旗号，主张重治囤贩。支持黄爵滋的为数极少。两江总督陶澍是支持者之一，他认为“黄爵滋所陈重治吸食罪以死论之奏，实出于万不得已之苦心，而为救时之急务也”②。湖广总督林则徐早就力主严禁鸦片，而且已在湖南、湖北厉行禁烟。他在道光十八年七月的奏折中说：“流毒至于已甚，断非常法之所能防，力挽颓波非严蔑济..夫鸦片非难于革瘾，而难于革心。欲革玩法之心，安得不立怵心之法？”③在同年九月的《钱票无甚关碍宜重禁吃烟以杜弊源片》奏折中，林则徐进一步指出重治吸食的必要，再次痛陈严禁鸦片的迫切性。他说：“当鸦片未盛行之时，吸食者不过害及其身，故杖徒已足蔽辜。迨流毒于天下，则为害甚巨，法当从严，若犹泄泄视之，是使数十年后，中原几无可以御敌之兵，且无可以充饷之银。”④林则徐在奏折的后面，还附有详尽的戒烟药方，以说明在限期内戒绝烟瘾是可能的。
道光帝在黄爵滋提出重治吸食主张以后，虽然没有立即加以支持，但黄爵滋、林则徐等人的有说服力的严禁主张，无疑给予他很大震动。他在读到“数十年后，中原几无可御敌之兵，且无可以充饷之银”时，挥毫“朱圈赞赏”①。兵痼银竭的危险，终于使他下决心禁烟。此后，他采取了一系列行动，明显地加快了走向全面严禁鸦片的步伐。他下令将已由步军统领衙门拿获的吸烟官员革职，谕令步军统领、顺天府五城对吸烟者、贩烟者“一体认真访拿，有犯必惩”，令各直省将军、督抚等“饬属严密访查，一经报官，立即惩办”②，饬谕两广总督邓廷桢对广东将备兵丁内吸食鸦片者“随时惩治，万勿姑息”③，指示直隶总督琦善严密查拿天津洋船、铺户。他明令嘉奖湖北汉阳厉行禁烟的郭觐宸。他严令各直省将军、督抚“趁此整顿之时，同心合意，不分畛域，上紧查拿..其贩运、开馆等犯，固应从重惩办，即文武官员、军民人等吸食不知悛改者，亦著一体查拿，分别办理”④。林则徐九月的奏折，进一步坚定了道光帝禁烟的决心和信心，他立场鲜明地站到了严禁派一边，对违令者施以严处。如，庄亲王奕窦、辅国公溥喜，在尼僧庙内吸食鸦片烟，事被揭发，便被道光帝革去了王爵、公爵。道光十八年十月二十八日，道光帝给予主张弛禁的许乃济“降为六品顶戴即行休致”的惩处。他在上谕中表明自己的态度说：“鸦片流毒内地，官民煽惑，传染日深。前年太常寺少卿许乃济奏请弛禁，朕即以为不得政体。本年鸿胪寺卿黄爵滋奏请严禁，当降旨饬令直省将军督抚各议章程。..朕于此事深加痛恨，必欲尽绝根株，毋贻远患。”①
② 《筹办夷务始末（道光朝）》卷4。
捐纳保举与晚清的吏治失范
篇三:道光,捐纳制度
捐纳、保举与晚清的吏治失范道光,捐纳制度。
2011-04-19 18:04:00
杨国强
【英文标题】Subscription, Recommendation and Bureaucracy Anomy in the Late Qing Dynasty
【作者简介】杨国强，华东师范大学思勉人文高等研究院教授。（上海 200241）
【内容提要】 清代以“永不加赋”为祖宗家法，而当国家的收支不能平衡之日，便不能不“开捐例”，用卖官的办法敛聚费用。咸同两朝长期的内战一面需要长期的饷需，一面又在一大片土地上使国赋因兵燹而化为乌有。而后“捐例大开”和“捐例减成”遂以筹饷为旨义一路推广，一路泛滥，又在筹饷的名义下造出了一批一批捐纳入仕的做官人。与这个过程同时发生的，还有因打仗而得军功和因军功而得保举，军功和保举产出的也是一批一批不由科目而径入仕途的做官人。以清代的官制为范围，当日的官场应当是一个有限的空间。因此，太多的人沿捐纳、保举涌入其间，不能不使官场成为人口过剩的地方。这种现象起于内战之中，又在内战结束后长久地延续于南北之间，随后，满坑满谷的候补官便成了与19世纪后期的中国历史相伴随的群类。他们以自己的存在改变了那个时候的官界秩序。
【关 键 词】捐纳 保举 候补官
同治后期，福建巡抚王凯泰奏疏论“时事”，曾以“肃吏治”为要目而切言“近年捐纳、军功两途入官者众，闻部、寺各署额外司员少则数十人，多则数百人，衙门以内，司署为之拥挤，内城以外，租宅为之昂贵，实则补缺无期”。而在京城之外，“各省候补人员更较京中倍蓰”，道员以及府、厅、州、县和佐杂，
常以数十计、数百计、千数计，致“每逢衙参之日，官厅几不能容”。若以科举入仕为常轨，则“捐纳”和被他称作“军功”的保举都只能算是异途。但时至此日，异途所造成的已是仕路里的“人满为患”了①。对于各立责分的官僚制度来说，这些数目太多的官僚以候补为存在状态，不能不挤压吏治、官常而乱了行之既久的章法。
捐纳起于朝廷以卖官来“集赀”，用以济一时之急需。就清代二百多年的历史说渊源和沿革，则其事最先创行于康熙一朝平定三藩“军饷浩繁”而“度支不继”的过程里②。当时朝廷行卖官筹款，意在事竣即止。然而农业经济之下，国赋之所得大体上是一个常数，岁入与支出之间多半只能维持一种脆弱的平衡。于是一旦有兵事、河工、灾荒这一类不在常度之内而又不得不大笔用钱的事，一定会是这种脆弱的平衡轻易地被打破，以及随之而来的国库支绌和计臣束手。而后，在“永不加赋”的家法之外别开一途作罗掘，则这种已经创行的捐纳便成了常被援用的成例。所以雍正、乾隆、嘉庆三朝都曾踵而效之，因事开捐。迨“道光辛丑、壬寅间海疆用兵，始大开捐例。咸丰初，粤匪继起，蔓延十五、六省，军饷浩繁，例遂久开不闭”③。由因事开捐到“例遂久开不闭”，是原本被当作“暂行事例”的捐纳在兵事长久的压迫之下从有限度转化为没有限度了。当捐纳仍在限度之中的时候，卖官和收钱都由朝廷一手主持和包揽。但一经失其限度，则各省可以纷纷立捐局，藩司、粮台、军营都在用“空白部照”办理捐事。光绪三年(1877)山西“灾歉”，晋抚曾专折奏请部颁“虚衔实职空白实收执照二千张”，用来“资接济”④。以光绪年间一个省的数目推度咸同年间南北之间的数目，则这种发端于乱世里的做法八方并起，无疑从一开始便是在大量地产出朝廷的名器。由于大量产出名器，“虚衔”和“实职”都会跌价，随之而来的是此后“